Naturvårdsverkets förslag
Naturvårdsverket föreslår att 15 § avfallsförordningen (2001:1063) upphävs, eftersom det är sannolikt att de skäl som Þ nns för att utnyttja bemyndigandet inte är godtagbara enligt EG-rätten och då det inte framkommit andra behov som motiverar kommunala avfallsmonopol.
Ett upphävande av 15 § avfallsförordningen bör inte avvakta ett fungerande nationellt uppföljningssystem för kontroll av avfallsß öden. Om införandet av ett sådant system görs till en förutsättning för avreglering kan det medföra att det under en lång tid kommer att Þ nnas kommunala monopol vars förenlighet med EG-rätten starkt kan ifrågasättas. Kommunerna måste dock ges skälig tid för att avveckla de beÞ ntliga monopolen.
Uppdraget
Regeringen gav den 31 maj 2001 Naturvårdsverket i uppdrag att, inom ramen för upp- draget om ett ekologiskt hållbar omhändertagande av avfall, särskilt utreda hur kom- munernas möjlighet att ansvara för transporter och omhändertagande av farligt avfall enligt renhållningsförordningen (1998:902) förhåller sig till EG-lagstiftningen och de övergripande målen på avfallsområdet, och att föreslå de ändringar som kan behövas.
Enligt uppdraget bör Naturvårdsverket samråda med Kommerskollegium och Konkur- rensverket. Verkets uppdrag om ett ekologiskt omhändertagande av avfall skall redovisas senast den 21 december 2001.
Samråd
Naturvårdsverket har vid ett möte den 9 november 2001 samrått med företrädare för Svenska kommunförbundet, Svenska Renhållningsverksföreningen (RVF), Svenska Åke- riförbundet och Byggsektorns Kretsloppsråd. RVF har därefter lämnat ytterligare syn- punkter i en skrivelse daterad den 23 november 2001.
Naturvårdsverket har vidare haft underhandskontakter med Kommerskollegium och Konkurrensverket som båda också har lämnat skriftliga synpunkter.
Utredningen
Naturvårdsverket har uppdragit till juristen Ulf Öberg att lämna ett rättsutlåtande i frågan om lagstiftningens förenlighet med EG-rätten. Hans utlåtande bifogas i sin helhet, se bilaga 1.
Slutsatsen i utredningen är i huvudsak att bemyndigandena i 15 kap. 10 § miljöbalken och 7 § renhållningsförordningen inte i sig är i strid med EG-rätten. När en kommun meddelar föreskrifter om att avfall skall transporteras bort genom kommunens försorg och/eller att kommunen skall se till att avfall återvinns eller bortskaffas måste emellertid en bedömning ske i varje enskilt fall av om åtgärderna är förenliga med EG-rätten, bl.a. måste de vara proportionerliga.
Kommunernas skäl för att föreskriva om kommunalt monopol har enligt utredaren varit att säkerställa att kommunerna har en överblick över det totala avfallsß ödet inom kommunen och/eller för att de skall kunna fullgöra sina skyldigheter beträffande avfalls- planering och tillsyn. Enligt utredarens bedömning förefaller det inte sannolikt att kravet på proportionalitet är uppfyllt när bemyndigandet utnyttjas av dessa skäl.
Utredaren konstaterar vidare att hanteringen av visst avfall kan utgöra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 86.2 EG, i synnerhet när syftet med denna tjänst är att bemästra ett miljöproblem. Under vissa omständigheter kan det därför vara förenligt med EG-rätten att bevilja ensamrätt på transporter och/eller behandling av farligt avfall för att en kommunal behandlingsanläggning som har beviljats exklusivitet tillförsäkras en god tillgång på sådant avfall eller för att tillförsäkra nödvändig transportkapacitet av farligt avfall.
Synpunkter vid samråd
Samrådsmötet
Vid samrådsmötet framkom i huvudsak följande. Svenska Åkeriförbundet anser utredning- ens slutsatser vara väl underbyggda. Från RVF:s sida invändes att det leder för långt att dra slutsatsen att de fall där kommunerna utnyttjat möjligheten till ensamrätt är i strid med EG-rätten. På frågan om det Þ nns behov för kommunerna att utvidga ansvaret för transporter och behandling av avfall av andra skäl än de som utredaren funnit, t.ex. för att åtgärda en kapacitetsbrist, Þ ck Naturvårdsverket ett nekande svar. Kontrollen över avfallsß ödena angavs vara det skäl som motiverar utvidgat ansvar. Det ansågs därför inte Þ nnas något behov av att diskutera det utkast till ändring av 7 § renhållningsförordningen som skickats ut inför mötet. Inte någon motsatte sig direkt att 7 § renhållningsförordningen upphävs. Svenska Kommunförbundet och RVF framhöll emellertid att detta inte kan ske förrän frågan om kontrollen över avfallsß ödena fått sin lösning. De föreslog också att Naturvårdsverket ges i uppdrag att utreda frågan om ett nationellt register för avfallsß öden.
Svenska Åkeriförbundet höll med om att frågan om ett avfallsregister behöver lösas och att det kan vara lämpligt att Naturvårdsverket utreder saken, men menade att en utredning inte får innebära att upphävandet av 7 § skjuts ß era år fram i tiden. Det frivilliga register (Nationella Kretsloppsregistret) som Svenska Åkeriförbundet tagit initiativ till togs också upp av förbundet. Enligt förbundet skulle registret kunna lämnas över till Naturvårdsverket.
Kommerskollegium
Kommerskollegium har i sitt skriftliga yttrande anfört följande. Den rapport som med anledning av uppdraget sammanställts av Ulf Öberg förefaller väl underbyggd och de slutsatser som dras som väl avvägda. Möjligheten för kommunerna att bedriva monopol
på transporter och omhändertagande av farligt avfall framstår som mycket begränsade. Av minnesanteckningar från det möte som hållits på Naturvårdsverket 2001-11-09 fram- går att den allmänna meningen var att § 7 i renhållningsförordningen kan upphävas och därmed möjligheten till kommunalt monopol men att ett avfallsregister behöver införas. Med stöd av Öbergs rapport och mötet på Naturvårdsverket anser kollegiet att § 7 i renhållningsförordningen bör tas bort snarast. Frånvaron av ett avfallsregister kan inte anses som ett tillräckligt skäl att inte genast anpassa lagstiftningen till vad som anses förenligt med EG-rätten.
Konkurrensverket
Konkurrensverket har i sitt yttrande lämnat följande synpunkter. Konkurrensverket ser positivt på att frågan utvärderas med utgångspunkten att minska eller helst kunna ta bort utrymmet för kommunala föreskrifter om monopol. Konkurrensverket anser att de slutsatser Öberg drar i sin utredning om hur dessa regler förhåller sig till EG-rätten är väl underbyggda. Bland annat menar Öberg att det inte förefaller sannolikt att det utvidgade kommunala ansvaret för farligt avfall utgör en proportionerlig åtgärd för att säkerställa att kommunerna har en överblick över det totala avfallsß ödet inom kommunen. Då de överläggningar Naturvårdsverket haft med marknadens aktörer synes ha givit vid handen att det i Sverige inte Þ nns risk för otillräckliga möjligheter till borttransport eller kapacitetsbrist för omhändertagande av farligt avfall, ser Konkurrensverket inga som helst skäl till att möjligheten till kommunalt monopol behålls. Vad gäller frågan om att ett borttagande av möjligheterna till kommunalt monopol skulle behöva invänta utredande och framtagande av ett register över avfallsß ödena i landet vill Konkurrensverket framföra följande. Öberg drog slutsatsen att man inte kan se en önskan om att ha överblick över de totala avfallsß ödena som ett tillräckligt skäl för att motivera ett kommunalt monopol. Mot denna bakgrund torde rimligen inte heller frånvaron av ett register med detta syfte kunna anses utgöra ett hinder för att ta bort möjligheterna till monopol.
RVF
RVF har efter samrådsmötet inkommit med en skrivelse där RVF anför i huvudsak följande.
• RVF anser att Öbergs rättsutlåtande visar att nuvarande reglering inte står i strid med EG-rättens. Öberg anser att det kan ifrågasättas om det är motiverat att hindra export av farligt avfall för återvinning och anser att en komplettering i reglerna avseende detta är att rekommendera. RVF anser att motiven till miljöskyddslagstiftning ska beslutas utifrån svenska förhållanden av den svenska regeringen och kan inte tas fram genom en rättsutredning.
• RVF delar Öbergs slutsats att vissa kommunala beslut om utvidgat ansvar för farligt avfall, kan, uttryckligen eller underförstått, stå i strid med EG-rätten i den del det avser farligt avfall som kan återvinnas och där avfallsproducenten vill att de ska exporteras. De mängder avfall som det kan vara frågan om är relativt små. RVF anser att en förändring i kommunernas beslut alternativt dispenser från kommunens ansvar är ett mer skyndsamt och praktiskt sätt att säkerställa att export av farligt avfall för återvinning inte hindras.
• RVF anser inte att Öbergs rättsutlåtande i någon annan del utgör ett tillräckligt un- derlag för att föreslå en avveckling av kommunerna möjlighet att utöka sitt ansvar för transport och omhändertagande av farligt avfall vad avser en bestämd kommuns geograÞ ska område. Motsatsvis hänvisar Öberg till målet mot Sydhavnen Sten och grus där det förhållandet att exklusiva rättigheter beviljas inom en del av det nationella territoriet för miljöändamål och allmänt ekonomiskt intresse inte i sig utgör missbruk av dominerande ställning och därmed accepterats av domstolen. Därmed kan inte mel- lanstatliga transporter av avfall för återvinning begränsas men detta gäller uttryckligen inte inomstatliga transporter mellan olika regioner.
• RVF anser därför inte att Öbergs rättsutlåtande ensamt är tillräckligt skäl för att föreslås en genomgripande förändring av regelverket som syftar till att begränsa enskilda kom- muners möjligheter att ansvara för farligt avfall inom kommunens gränser. Ansvaret för skador på mark, vatten och miljö faller av tradition tillbaka på kommuner tillsammans med kommunens uppdrag att planera för infrastruktur.
• RVF anser att om en avveckling av kommunernas utökade ansvar trots ovanstående ändå skulle bli aktuell, måste ett sådant förslag föregås av en konsekvensutredning och ett omfattande remissförfarande. En sådan utredning måste redovisa fördelar och nack- delar med en avreglering samt i övrigt speciÞ cera konsekvenserna för olika aktörer. En sådan utredning kan komma att Þ nna att det av miljöskäl Þ nns vissa villkor som måste uppfyllas innan det kan bli aktuellt att överväga en begränsning i kommunens möjligheter att utöka sitt ansvar. En nödvändig förutsättning, men inte tillräcklig, är att det måste Þ nnas ett av staten kontrollerat och obligatoriskt kontroll- och uppföljnings- system för farligt avfall. Systemet måste vara väl etablerat och väl fungerande.
Naturvårdsverkets bedömning
Naturvårdsverket delar uppfattningen att slutsatserna i rättsutlåtandet är välgrundade. I fråga om RVF:s invändningar gör Naturvårdsverket följande bedömning.
I rättsutlåtandet (s. 27) kommer utredaren till slutsatsen att ä
ven om kommunala
föreskrifter som förbehåller vissa företag att transportera och/eller behandla farligt
avfall inte utgör ett exporthinder enligt artikel 29 EG torde de likväl utgöra ett
hinder för friheten att tillhandahålla tjänster. De hindrar aktörer från andra medlemsstater från att direkt eller indirekt själva mot betalning utföra sådana tjänster.
I fråga om konkurrensreglerna tolkar utredaren (s. 29) målet Sydhavnen så att det under vissa förutsättningar med stöd av artikel 86.2 EG kan anses rättfärdigat att tillförsäkra en kommunal behandlingsanläggning en god tillgång på avfall genom att bevilja ensamrätt på behandling och transport av avfallet. Analogt bör det enligt utredaren även vara möjligt att med stöd av artikel 86.2 EG bevilja exklusiva rättigheter uteslutande för transporter av farligt avfall, t.ex. att tillförsäkra eller bygga upp nödvändig transportkapacitet i de fall där sådan saknas.
En slutsats som Naturvårdsverket drar av det ovan nämnda är att en inskränkning i bemyndigandet i 7 § på så sätt att utvidgat ansvar inte får omfatta farligt avfall som skall exporteras för återvinning inte är tillräcklig för att uppnå förenlighet med EG-rätten för de beÞ ntliga monopolen. Än mindre anser Naturvårdsverket att det skulle vara tillfyllest att överlämna till kommunerna att fatta beslut om undantag för export av farligt avfall i
varje enskilt ärende. Vidare konstaterar Naturvårdsverket att det rått enighet om att det inte Þ nns behov av kommunal ensamrätt på grund av kapacitetsbrist. Det har därför inte funnits intresse av att diskutera en ändring av 7 § för att ge utrymme för kommunala monopol av det skälet.
Den 1 januari 2002 träder avfallsförordningen (2001:1063) i kraft. Förordningen ersät- ter renhållningsförordningen och förordningen (1996:971) om farligt avfall. Bestämmel- serna om kommunernas möjlighet till utvidgat ansvar återÞ nns i 15 § avfallsförordningen.
Mot denna bakgrund föreslår Naturvårdsverket att bemyndigandet i 15 § avfalls för- ordningen upphävs, eftersom det är sannolikt att de skäl som Þ nns för att utnyttja bemyn- digandet inte är godtagbara enligt EG-rätten och då det inte framkommit andra behov som motiverar kommunala avfallsmonopol. Bestämmelserna i 15 kap.10 § miljöbalken kan därmed också upphävas.
Naturvårdsverket instämmer i att det Þ nns ett behov av bättre statistik på avfallsområdet för att få en klar bild av avfallsß ödena och underlätta kontroll. Naturvårdsverket lämnar i sin redovisning av uppdraget om ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall också förslag till åtgärder för att förbättra statistik och uppföljning. Enligt Naturvårdsverkets uppfattning bör emellertid ett upphävande av 15 § avfallsförordningen inte avvakta ett fungerande nationellt uppföljningssystem för kontroll av avfallsß öden. Om införandet av ett sådant system görs till en förutsättning för avreglering kan det medföra att det under en lång tid kommer att Þ nnas kommunala monopol vars förenlighet med EG-rätten starkt kan ifrågasättas. En annan fråga är att kommunerna måste ges skälig tid för att avveckla de beÞ ntliga monopolen, vilket behöver beaktas vid val av datum för i kraftträdandet av en förordning om upphävande av 15 §. Naturvårdsverket delar således inte RVF:s bedömning att en avveckling måste föregås av en utredning av eventuella förutsättningar och villkor för en avreglering.
Behovet av statistik får tills vidare tillgodoses genom det frivilliga Kretsloppsregistret över transporter av farligt avfall. Naturvårdsverket konstaterar också att det enligt 42-44 §§ avfallsförordningen Þ nns skyldigheter för transportörer och vissa andra verk- samhetsutövare att föra anteckningar om avfall och avfallshantering. Uppgifterna skall efter anmodan lämnas till tillsynsmyndigheten (45 §).
Bilagor:
1. Rättsutlåtande 2. Konsekvensutredning
Bilaga 5
Dnr: 664-6758-01 Rp