De avfallsrättsliga principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet är inte tillämpliga på transporter av farligt avfall för återvinning
Tillämpningen av de avfallsrättsliga principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet beror på om farligt avfall skall bortskaffas eller återvinnas. EG-domstolen har ännu inte klargjort om dessa principer i första hand skall tillämpas inom gemenskapen som helhet eller uteslutande tillämpas på nationell nivå.
I det wallonska avfallsmålet14 slog EG-domstolen fast att avfall, oavsett om det är
återvinningsbart eller ej, skall betraktas som varor vars fria rörlighet i princip inte får hindras.15 Domstolen påpekade att avfall emellertid är föremål eller ämnen med särskilda
egenskaper. Förvaring av avfall utgör enligt EG-domstolen en fara för miljön redan innan detta blivit hälsofarligt mot bakgrund av varje regions eller områdes begränsade kapacitet att ta emot det.16
Domstolen fann att det i enlighet med principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan, som uppställs för gemenskapens miljöpolitik i artikel 174.2 i fördraget, åligger varje region, kommun eller annan lokal enhet att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de kan ta emot, behandla och slutligt omhänderta sitt eget avfall. Avfallet skall således omhändertas slutligt så nära den plats där det producerats som möjligt, så att transporterna begränsas i största möjliga mån.17
I Dusseldorp18 fann däremot domstolen att direktiv 75/442 och förordning nr 259/93
skall tolkas så, att principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet inte är tillämpliga på transporter av farligt avfall för återvinning.19 Enligt domstolen kan medlemsstaterna
inte med stöd av artikel 176 EG tillämpa dessa principer i fråga om sådant avfall, när det framgår att dessa principer utgör ett exporthinder som inte kan anses utgöra en tvingande åtgärd till skydd för miljön eller omfattas av ett av de undantag som föreskrivs i artikel 30 i fördraget.20
Domstolen anförde i punkt 33 av sin dom i Dusseldorp:
”Det skall slutligen understrykas att skillnaden i behandling av avfall för slutligt omhändertagande respektive avfall för återvinning återspeglar skillnaden mellan de roller som vart och ett av dessa två slag av avfall har satts att spela i utvecklingen av gemenskapens miljöpolitik. Per deÞ nition kan endast avfall för återvinning medverka till att genomföra den princip om prioritering av återvinning som anges i artikel 4.3 i förordningen. Det är i syfte att stimulera denna återvinning inom hela gemenskapen, bland annat genom att utveckla de bästa möjliga teknikerna,
14 Dom av den 9 juli 1992 i mål C-2/90, kommissionen mot Belgien, REG 1992, s. I-4431, svensk specialut-
gåva, häfte 13, punkt 28.
15 Dom i det ovan nämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 28. 16 Dom i det ovan nämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 30. 17 Dom i det ovan nämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 34. 18 Dom av den 25 juni 1998 i mål C-203/96, Dusseldorp, REG 1998 s. I-4075. 19 Dom i det ovan nämnda målet Dusseldorp, punkt 30 och domslutet, punkt 1. 20 Dom i det ovan nämnda målet Dusseldorp, punkt 50 och domslutet, punkt 1.
som gemenskapslagstiftaren har föreskrivit att avfall av detta slag skall kunna cirkulera fritt mellan medlemsstaterna för att kunna behandlas där, så länge inte transporten utgör en fara för miljön. Därför har det införts ett mera ß exibelt system för gränsöverskridande transporter av detta avfall som står i motsats till principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet.”
Det bör i detta sammanhang även uppmärksammas att artikel 4.3 a) ii) i förordning nr 259/93 begränsar möjligheterna att tillämpa principerna om närhet, prioritering av återvinning och tillräcklig egenkapacitet även i fråga om bortskaffande av farligt avfall. Om det rör sig om farligt avfall som uppkommer i en avsändarstat i en så liten årlig mängd att det vore oekonomiskt att uppföra nya specialiserade anläggningar för bortskaffande i denna stat, skall artikel 4.3 a) i) i förordning nr 259/93 – enligt vilken medlemsstaterna i enlighet med fördraget får vidta åtgärder för att helt eller delvis förbjuda eller systematiskt invända mot transporter av avfall – inte tillämpas. Detta tyder på att principen om
tillräcklig egenkapacitet företrädelsevis skall bedömas på gemenskapsnivå och inte på nationell nivå, i vart fall i fråga om farligt avfall som produceras i liten mängd.
Exklusiva rättigheter att transportera och behandla avfall kan utgöra exporthinder i strid med artikel 29 EG
Artikel 29 EG innebär ett förbud mot nationella åtgärder som särskilt har till syfte eller verkan att hindra exportß ödet och därigenom skapar en skillnad mellan förutsättningarna för en medlemsstats inrikes- respektive utrikeshandel, så att den berörda medlemsstatens inhemska produktion eller inhemska marknad tillförsäkras en särskild fördel.21
En skyldighet att leverera spillolja till vissa nationella behandlingsanläggningar har ansetts utgöra ett indirekt exporthinder som är oförenligt med artikel 29 EG.22 En fransk
reglering som föreskrev skyldighet för producenter av slaktavfall att överlåta detsamma till den kommun i vilken den var etablerad har ansetts utgöra ett implicit exportförbud.23
I Dusseldorp ansågs en holländsk avfallsplan som föreskrev att export av oljeÞ lter endast var tillåten om behandlingen i utlandet var kvalitativt överlägsen motsvarande behandling i Nederländerna begränsa exporten och gynna den inhemska produktionen.24
Artikel 29 EG avser handeln med varor och berör inte monopol på tillhandahållande av tjänster.25 Trots det ansåg domstolen i Sydhavnens26 att en dansk kommunal reglering
som föreskrev exklusiva rättigheter att transportera och behandla byggavfall – i avsaknad av uttryckliga undantag beträffande export – kunde tolkas som att den innebar ett un-
21 Dom av den 23 maj 2000 i mål C-209/98, Sydhavnens Sten & Grus (fortsättningsvis kallad Sydhavnens),
REG 2000, s. I-3743, punkt 34; se även dom av den 10 mars 1983 i mål 172/82, Inter-Huiles m.ß ., REG 1983, s. 555, punkt 12. Denna deÞ nition tycks utgöra en utveckling av tidigare praxis, se domar av den 14 juli 1981 i mål 155/80, Oebel, REG 1981, s. 1993, svensk specialutgåva, häfte 6, punkt 15 och i det ovan nämnda målet Dusseldorp, punkt 40.
22 Dom den 12 oktober 1993 i mål C-37/92, Vanacker, REG 1993, s. I-4947.
23 Dom av den 6 oktober 1987 i mål 118/86, Nertsvoederfabriek Nederland, REG 1987, s. 3883, punkt 11. 24 Dom i det ovan nämnda målet Dusseldorp, punkterna 41 och 42.
25 Se, i fråga om artikel 31 EG, dom av den 28 juni 1983 i mål 271/81, Société coopérative d’amélioration
d’élevage et d’insémination artiÞ cielle de Béarn, REG 1983, s. 2057.
derförstått förbud mot export, i strid med artikel 34 i fördraget.27 I samma mål konstate-
rade domstolen att en kommunal reglering som hindrade mellanhänder från att delta i insamling av byggavfall för vidareförsäljning i andra medlemsstater, trots att dessa mel- lanhänder var miljögodkända, utgjorde ett exporthinder i strid med artikel 34 i fördraget.28
Domstolen preciserade dock att det förhållandet att ett begränsat antal företag erhållit en exklusiv rättighet att behandla avfall som producerats inom en kommun inte nödvän- digtvis behöver innebära att det skapas ett exporthinder i strid med artikel 29 EG. Förutsättningen är att avfallsproducenterna bibehåller möjligheten att exportera avfallet.29
I så fall uppkommer frågan huruvida en sådan reglering likväl innebär en begränsning i friheten att tillhandahålla tjänster.
Exklusiva rättigheter att transportera och behandla farligt avfall torde medföra en begränsning i friheten att tillhandahålla tjänster
Vissa tjänsters särskilda beskaffenhet inte kan förhindra att de omfattas av bestäm- melserna om friheten att tillhandahålla tjänster.30 Artikel 50 EG tillämpas på prestationer
som normalt utförs mot ersättning. Det viktigaste kännetecknet på ersättningen är att denna utgör den ekonomiska motprestationen för tjänsten i fråga.31 Det krävs inte att
tjänsten betalas av den som mottar den.32
Det saknas vägledande praxis om tjänstekapitlets tillämpning på avfallsområdet. De ß esta fall som prövats av EG-domstolen har behandlats under fördragets kapitel om fri rörlighet för varor.
Artikel 6 i rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfaran- dena vid offentlig upphandling av tjänster33 undantar förvisso koncessioner av offentliga
tjänster från sitt tillämpningsområde. Detta utesluter emellertid inte att bestämmelserna i fördraget om fri rörlighet, vilka i synnerhet ålägger medlemsstaterna skyldigheterna om likabehandling och transparens gentemot ekonomiska aktörer från andra medlemsstater, kan vara relevanta.34
Det torde dock vara ostridigt att avfallshantering kan utgöra en komplex tjänst i EG-fördragets mening som innefattar olika transaktioner beträffande avfall – såsom
27 Dom i det ovan nämnda målet Sydhavnens, punkt 40; se i detta avseende även dom av den 7 februari 1985 i
mål 173/83, kommissionen mot Frankrike, REG 1985, s. 491, punkt 7.
28 Dom i det ovan nämnda målet Sydhavnens, punkt 42; se i detta avseende även dom av den 9 februari 1984 i
mål 295/82, Rhône-Alpes Huiles, REG 1984, s. 575.
29 Dom i det ovan nämnda målet Sydhavnens, punkt 37; se i detta avseende även dom i det ovan nämnda
målet Inter-Huiles m.ß ., punkt 11.
30 Domar av den 17 december 1981 i mål 279/80, Webb, REG 1981, s. 3305, svensk specialutgåva, volym 6,
s. 265, punkt 10, av den 28 april 1998 i mål C-158/96, Kohll, REG 1998, s. I-1931, punkt 20 och av den 12 juli 2001 i mål C-157/99, Smits och Peerboms, REG 20001, s. I-0000, punkt 54.
31 Domar av den 27 september 1988 i mål 263/86, Humbel, REG 1988, s. 5365, punkt 17,och i det ovan
nämnda målet Smits och Peerboms, punkt 58.
32 Domar av den 26 april 1988 i mål 352/85, Bond van Adverteerders m.ß ., REG 1988, s. 2085, svensk
specialutgåva, volym 9, s. 449, punkt 16, av den 11 april 2000 i de förenade målen C-51/96 och C-191/97, Deliège, REG 2000, s. I-2549, punkt 56 och i det ovan nämnda målet Smits och Peerboms, punkt 57.
33 EGT L 209, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 139.
insamling, sortering, transport, lagring, återvinning, slutligt omhändertagande m.m. 35
Artikel 49 EG kräver i första hand avskaffande av all diskriminering av den som tillhandahåller tjänster på grund av dennes nationalitet eller den omständigheten att denne är etablerad i en annan medlemsstat än den där tjänsten skall utföras.36 Vidare utgör artikel
49 EG hinder för tillämpning av nationella bestämmelser som medför att det blir svårare att utföra tjänster mellan medlemsstater än i en och samma medlemsstat.37
En lagstiftning som förbehåller vissa företag att transportera och/eller behandla farligt avfall torde utgöra ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster. Den hindrar aktörer från andra medlemsstater från att direkt eller indirekt själva mot betalning utföra sådana tjänster.38 Det faktum att lagstiftning är tillämplig utan åtskillnad av tjänsteutövarens
nationalitet eller etableringsort – och även utesluter inhemska tjänsteutövare – påverkar inte denna bedömning.39
Exporthinder och begränsningar av friheten att tillhandahålla tjänster kan rättfärdigas av tvingande miljöhänsyn
Som konstaterats ovan kan tilldelandet av exklusiva rättigheter innebära begränsningar av såväl varornas fria rörlighet som av friheten att tillhandahålla tjänster. En nationell reglering som strider mot artiklarna 29 och 49 EG kan emellertid anses berättigade med åberopande av fördragets uttryckliga undantag med hänsyn till skydd människors och djurs hälsa och liv eller för bevarandet av växter (artiklarna 30 och 46 EG) eller av tvingande miljöskyddshänsyn.
Tidigare ansågs att diskriminerande åtgärder som omfattas av artiklarna 28 och 29 EG endast kunde rättfärdigas med stöd av den uttryckliga undantag som Þ nns uppräknade i artikel 30 EG. Andra skyddsvärda intressen som går utöver de hänsyn som Þ nns uppräknade i artikel 30 kan utgöra s.k. ”tvingande hänsyn” i den mening som avses i domen i målet Cassis de Dijon.40
I ADBHU41 slog domstolen fast att miljöskyddet utgör ”en av gemenskapens viktigaste
målsättningar”, och som sådan kan rättfärdiga vissa inskränkningar i principen om fri rörlighet för varor.42 Miljöskydd har således erkänts av domstolen som ett tvingande
hänsyn som kan begränsa tillämpningen av artikel 28 EG.43
35 Se, i fråga om tillämpning av de sjätte och åttonde mervärdesskattsdirektiven på avfallsområdet,
dom av den 25 januari 2001 i mål C-429/97, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-637.
36 Dom av den 25 juli 1991 i mål C-353/89, kommissionen mot Nederländerna, REG 1991, s. I-4069, svensk
specialutgåva 1991, s. I-353, punkt 14.
37 Domar av den 5 oktober 1994 i mål C-381/93, kommissionen mot Frankrike, REG 1994, s. I-5145, svensk
specialutgåva, volym 16, s. 223, punkt 17, i det ovan nämnda målet Kohll, punkt 33 och i det ovan nämnda målet Smits och Peerboms, punkt 61.
38 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 september 1999 i mål C-129/97, Lärää, REG 1999, s.
I-6067, punkt 29.
39 Dom i det ovan nämnda målet Lärää, punkt 28.
40 Dom av den 20 februari 1978 i mål 120/78, Rewe-Zentral, REG 1978, s. 649, svensk specialutgåva, häfte 4. 41 Dom av den 7 februari 1985 i målet 240/83 Association de défense des brûleurs d’huiles usagées (ADBHU)
REG 1985, s. 531.
42 Dom i det ovan nämnda målet ABDHU, punkt 13.
En förutsättning för att miljöhänsyn skulle kunna åberopas var således att åtgärden i fråga var ”tillämplig utan åtskillnad” av varans ursprung. Detta tydde enligt en domi- nerande uppfattning44 på att tvingande miljöhänsyn aldrig kunde rättfärdiga regleringar
som träffades av artikel 29 EG, eftersom sådana åtgärder endast ansågs omfattas av den artikeln om de var diskriminerande.
Dusseldorp
I Dusseldorp gjorde den nederländska regeringen gällande att ett exporthinder i dess avfallsplan kunde motiveras av tvingande miljöskyddshänsyn. Åtgärderna i fråga ansågs nödvändiga för att en nationell förbränningsanläggning för farligt avfall skulle kunna fungera lönsamt och ha tillräckligt med material att slutligt omhänderta. Därmed tillför- säkrades en tillräcklig tillförsel av oljeÞ lter att användas som bränsle. Vid otillräcklig tillförsel skulle anläggningen tvingas att använda ett bränsle som inte var lika miljövänligt eller att införskaffa andra lika miljövänliga bränslen till en högre kostnad.45
I punkt 44 av domen avfärdade domstolen invändningen med följande motivering: ”Även om den nationella åtgärden i fråga skulle kunna motiveras av miljöhänsyn, är det tillräckligt att konstatera att de argument som förts fram av den nederländska regeringen, om det nationella företaget AVR Chemies lönsamhet och de kostnader som detta företag har att bära, är av ekonomisk natur. Domstolen har emellertid slagit fast att målsättningar av rent ekonomisk natur inte kan motivera en inskränk- ning av den grundläggande principen om fri rörlighet för varor (dom av den 28 april 1998 i mål C-120/95, Decker, REG 1998, s. I-1831, punkt 39).”
Domstolen prövade även om den omtvistade bestämmelsen i den holländska ß erårsplanen kunde motiveras med hänvisning till undantaget i artikel 30 till skydd för människors hälsa och liv. I punkt 46 av domen anförde domstolen följande:
”Det skall påpekas att den nederländska regeringens invändning vore relevant om behandlingen av oljeÞ ltren i de andra medlemsstaterna och transporten av dessa Þ lter över en längre sträcka på grund av exporten utgjorde en fara för människors hälsa och liv.”
Det framgick emellertid inte av handlingarna i målet att så skulle vara fallet. Den
nederländska regeringen hade själv medgett att behandlingen av oljeÞ ltren i Tyskland var jämförbar med den behandling som tillämpades i Nederländerna. Det hade inte heller påvisats att transporten av oljeÞ ltren utgjorde en fara för miljön eller för människors liv och hälsa.
Domen har i doktrinen beskrivits som en ”milsten” i förhållandet mellan varornas fria rörlighet och miljöhänsyn.46
44 Se t.ex. Oliver, P., Free Movement of Goods in the European Community, tredje upplagan, 1996, Sweet
& Maxwell, s. 122.
45 Se dom i det ovan nämnda målet Dusseldorp, punkt 43.
46 Jans, J.H., The Status of the Self-sufÞ cency and Proximity Principles with regard to the Disposal and
Notaro uppmärksammar bl.a. att domstolen avstod från att svara på frågan huruvida
principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet primärt skall tillämpas inom gemenskapen som helhet eller uteslutande tillämpas på nationell nivå. Om dessa principer endast tillämpas på nationell nivå vore de av begränsat värde för miljö- skyddet. Farliga avfallstransporter skulle i så fall kunna ske över längre sträckor inom en medlemsstat, trots att behandlingskapacitet Þ nns på kortare avstånd i en annan medlemsstat. Enligt författaren erkände domstolen dock att principen om prioritering av återvinning i vissa fall får vika för närhetsprincipen om riskerna som förenas med transporten är för stora. Detta tyder på att det Þ nns fall då principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet även kan vara tillämpliga på avfall för återvinning.47
Jans tolkar domen som att miljöhänsyn endast kan godtas som ett undantag till
huvudregeln om varornas fria rörlighet. Principerna om närhet och tillräcklig egen- kapacitet är endast godtagbara inom ramen för artiklarna 28 och 30 EG. Domen kan enligt författaren även få konsekvenser för tillämpningen av dessa principer i fråga om bortskaffande av avfall, eftersom de enligt domstolen inte per deÞ nition ger medlemsstaterna en möjlighet att begränsa varornas fria rörlighet. Jans noterar dock att domstolen för första gången verkar ha accepterat att tvingande miljöhänsyn skulle kunna utgöra ett undantag i förhållande till förbudet mot exporthinder i artikel 29 EG.48
Sydhavnens
Utvecklingen av domstolens praxis mot ett ökat hänsynstagande till miljöskyddet bekräf- tas av domstolens dom i Sydhavnens. I detta fall prövade domstolen uttryckligen huruvida ett exporthinder kunde vara vara berättigad med åberopande dels av artikel 30 EG, dels av av tvingande miljöskyddshänsyn.
I fråga om det uttryckliga undantag som föreskrivs i artikel 30 EG ansåg domstolen i punkt 45 att:
”detta vore relevant om transport av bygg- och anläggningsavfall över en längre sträcka, på grund av exporten och behandlingen av avfallet i en annan medlemsstat än den i vilken det producerades, utgör en fara för människors och djurs hälsa och liv eller för bevarandet av växter.”
Domstolen konstaterade emellertid att det i det enskilda fallet rörde sig om icke-miljöfar- ligt avfall och att inga omständigheter åberopats till stöd för att det förelåg en fara för människors och djurs hälsa och liv eller för bevarandet av växter.
I frågan om en exportrestriktion kan rättfärdigas med hänsyn till tvingande miljö- skyddshänsyn gick domstolen ett steg längre än det tidigare uttalandet i Dusseldorp. I punkt 48 av domen i Sydhavnens anförde domstolen:
”När det gäller möjligheten att åberopa miljöskyddshänsyn, särskilt principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan som anges i artikel 130r.2 i
47 Notaro, N., Chronique des arrêts, Revue du marché unique européen, 1998 n° 4, s. 154-156. 48 Jans, J.H., aa. 1999, s. 152 ff.
fördraget, understryker domstolen att skyddet för miljön inte kan motivera varje
form av exportrestriktion, särskilt inte när det gäller avfall avsett för återvinning (se
i detta avseende dom av den 25 juni 1998 i mål C-203/96, Dusseldorp m.ß ., REG 1998, s. I-4075, punkt 49). Detta är i än högre grad fallet när det som i målet vid den nationella domstolen rör sig om icke-miljöfarligt bygg- och anläggningsavfall” (min kursivering).
Det framgick emellertid av handlingarna i målet att det inte anförts några argument till stöd för att export av avfallet i fråga skulle skada miljön. Under sådana omständigheter ansågs inte exportrestriktioner som strider mot artikel 29 EG, såsom de som gjorts gäl- lande i Sydhavnens, kunna berättigas av miljöskyddshänsyn, särskilt genom tillämpning av principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan som anges i artikel 174.2 i fördraget.
Domstolen slog således fast i punkt 1 av domslutet:
”Artikel 34 i EG-fördraget (nu artikel 29 EG i ändrad lydelse) utgör hinder för en ordning för insamling och mottagande av icke-miljöfarligt bygg- och anläggnings- avfall avsett för återvinning, enligt vilken ett begränsat antal företag ges rätten att behandla avfall som producerats inom en kommun, om denna ordning rättsligt eller faktiskt utgör ett exporthinder på så sätt att den inte ger avfallsproducenterna möjlighet att exportera detta avfall, särskilt genom mellanhänder. Ett sådant hinder kan inte berättigas med stöd av artikel 36 i EG-fördraget (nu artikel 30 EG i ändrad lydelse) eller i miljöskyddssyfte, särskilt med tillämpning av principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan som anges i artikel 130r.2 i EG- fördraget (nu artikel 174.2 EG i ändrad lydelse), när det inte Þ nns något som tyder på att det föreligger en fara för människors och djurs hälsa eller liv, för bevarandet av växter eller för miljön.”
Sammanfattningsvis kan det konstateras att EG-domstolen i ökad utsträckning godtagit att miljöhänsyn utgör giltiga skäl för att begränsa varornas fria rörlighet, även om åtgärden i fråga är diskriminerande.49 Detsamma torde även gälla såvitt gäller friheten
att tillhandahålla tjänster,50 även om den frågan ännu inte tycks ha ställts på in spets i