Konsekvensbedömning av höjd deponiskatt Bakgrund

Lagen (1999:673) om skatt på avfall (LSA) trädde i kraft år 2000. Enligt § 1 ska avfalls- skatt betalas för avfall som förs in till en avfallsanläggning där farligt avfall eller annat avfall till en mängd av mer än 50 ton per år slutligt förvaras (deponeras) eller förvaras under längre tid än tre år. Skattebeloppet är 250 kr per ton avfall men höjs till 288 kr från den 1 januari 2002. Syftet med skatten har varit att styra bort avfallet från deponering till annat miljömässigt bättre omhändertagande. I förlängningen är syftet även att avfall som måste deponeras medför sådana kostnader att avfallsproducenterna skall välja andra produkter/processer som inte medför behov av deponering. (prop. 1998/99:84)

Som en åtgärd för att i första hand stödja genomförandet av deponeringsförbuden 2002 respektive 2005 samt i andra hand motverka att import av avfall tvingar fram fortsatt de- ponering av svenskt brännbart avfall föreslår Naturvårdsverket en höjning av skattenivån för brännbart och organiskt avfall som omfattas av dispenser för deponeringsförbuden 2002 respektive 2005. En höjning med 50 kr/ton föreslås träda ikraft den 1 januari 2003, 2004 samt 2005.

En generell höjning anses med nuvarande underlag vara mindre lämplig på grund av svårigheter att bedöma konsekvenserna för inert avfall eller annat ej brännbart avfall. Sådant avfall belastas redan i hög grad av dagens nivå på deponiskatten som en följd av högre volymvikt än exempelvis brännbart avfall. Sannolikt ökar risken att en generellt förhöjd skatt tvingar fram återvinning av inert avfall vars egenskaper ännu inte är lämpade för materialåtervinning.

Nollalternativ

Nollalternativet motsvaras av den situation som råder under år 2002 vad gäller exempelvis skattenivå och deponerade respektive återvunna avfallsmängder. Eftersom ß era olika styrmedel under en relativt kort period har införts eller kommer att införas är den underliggande trenden vad gäller deponerade mängder avfall som kommer att omfattas av dispenser högst osäker. Exempelvis är effekterna av styrmedel som miljöbalken, depo-

niskatt, deponeringsförbud, nya deponiregler och kommande förbränningsregler svåra att bedöma under de närmsta åren. Tillsammans med osäkerhet om deÞ nition av begreppet organiskt avfall innebär detta att situationen från 2005 är ännu mer osäker.

Kostnadsbedömning av höjd skattenivå

En prognos över deponibehov gällande brännbart och organiskt avfall som omfattas av deponeringsförbuden 2002 respektive 2005 framgår av kapitel 2.5. Kapacitetsbrist och därmed deponibehov för brännbart avfall som omfattas av dispenser bedöms där uppgå till ca 1,5 Mton brännbart avfall år 2002. Förutsätt ökade avfallsmängder om 2% per år samt att planer på återvinningskapacitet förverkligas antas ”dispensdeponering” avta relativt kontinuerligt till att år 2004 motsvara ca 0,5 Mton.

Enligt uppskattningar uppgår deponibehovet för organiskt avfall till ca 1,0 Mton år 2005 samt ca 0,2 Mton 2006. Denna bedömning är dock mycket osäker, se även kapitel 2.5. I ett mer försiktigt bedömningsalternativ antas att en del utbyggnadsplaner förskjuts fram i tiden av olika skäl som exempelvis diskussion om skatt på förbränning samt långa handläggningstider hos prövningsmyndigheter. Detta kan antas innebära att deponibeho- vet år 2005 blir ca 1,5 Mton, år 2006 ca 0,8 Mton, år 2007 ca 0,4 samt år 2008 ca 0,2 Mton.

I sammanhanget marginella mängder brännbart och organiskt avfall, främst returÞ - beravfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper, kan omfattas av dispen- ser och samtidigt vara avdragsgilla enligt § 10 LSA. Viss mängd brännbart eller organiskt avfall kan möjligen grävas ut för användning i konstruktioner eller sluttäckning efter 10–20 år. Denna typ av verksamhet antas dock inte förekomma i någon större utsträck- ning, i den mån det kommer att ske minskar dock konsekvenserna genom att avdrag erhålles då materialet används enligt § 10 LSA.

En höjd skatt ger visserligen merkostnader under den period som dispenser tillämpas. Å andra sidan Þ nns skäl att anta en längre period av dispenstillämpning om skatten inte höjs. Detta beroende på att incitamenten för minskade mängder och utbyggd återvinning inte blir lika stora varför planerad återvinningskapacitet antas förskjutas framåt i tiden. Alternativet att inte höja skatten medför därför rimligen att deponiskatt utgår för en större mängd avfall under en längre period. Här antas grovt förenklat att tidsförskjutningen utan skattehöjning motsvarar ca 20% mer deponering av avfall enligt dispens än vad som är fallet vid en höjning. För detta avfall antas skatt utgå enligt 2002 års nivå som är 288 kr/ton.

Ytterligare en effekt av höjd skatt kan emellertid vara att den på kort sikt begränsade tillgången på återvinningskapacitet medför att kostnader för återvinning i ett inledande skede blir något högre än vad som är fallet utan en höjning. Ökningen gäller det extra avfall som ska hanteras och kan tänkas uppgå till högst ca 50–100 kr/ton under aktuell period. En höjning antas således öka kostnaderna något för alternativ hantering vilket innebär att effekten av ”merkostnad utan höjning” enligt ovan minskar till viss del.

Av tabellen nedan framgår mängder avfall som enligt prognoser antas omfattas av dispenser med respektive utan skattehöjning, merkostnader brutto (höjd skattenivå) samt netto (oförändrad skattenivå).

Tabell 13. Merkostnader till följd av höjd deponiskatt för avfall som omfattas av dispens från förbuden 2002 respektive 2005.

2003 2004 2005 2006 2007 2008

(50kr/ton) (100 kr/ton) (150 kr/ton) (150 kr/ton) (150 kr/ton) (150 kr/ton)

Avfall som omfattas av 1,0 Mton 0,5 Mton 1,0 Mton 0,2 Mton 0,2 Mton 0 Mton

dispens med höjning alt. 1,5 Mton alt. 0,8 Mton alt 0,4 Mton alt. 0,2 Mton

Merkostnad brutto 45 Mkr 40 Mkr 135–210 Mkr 15–105 Mkr 15–45 Mkr 0–30 Mkr

vid höjning

Avfall som omfattas av +0,2 Mton +0,1 Mton +0,25 Mton +0,1 Mton +0,05 +0,02

dispens utan höjning

Merkostnad utan höjning 60 Mkr 30 Mkr 70 Mkr 30 Mkr 15 Mkr 5 Mkr

Merkostnad netto vid höjning 0 Mkr 10 Mkr 65–140 Mkr 0–75 Mkr 0–30 Mkr 0–25 Mkr

Merkostnad för hushåll 0–9 Mkr 2–8 Mkr 13–42 Mkr 0–21 Mkr 0–9 Mkr 0–6 Mkr

netto–brutto

Merkostnad för 0–36 Mkr 8–32 Mkr 52–168 Mkr 0–84 Mkr 0–36 Mkr 0–24 Mkr

industri/företag netto–brutto

Merkostnaderna netto på omkring 0–140 Mkr är således relativt låga och upphör samtidigt med behovet av dispenser. De totala skatteintäkterna under år 2000 uppgick till ca 1,1 miljard. Enligt underlag i den pågående avfallsskatteutredningen är tendensen utifrån första halvåret år 2001är att skatteintäkterna minskar med 15–20%. Om denna tendens kan antas fortgå under de inledande åren kan skatteintäkterna ha minskat till ca 600 Mkr år 2003.

Kostnader för alternativ hantering Se bilaga 3.

Kostnader för olika aktörer

Deponiägare

Ägare av deponier är vanligen kommuner eller kommunala bolag. I enstaka fall Þ nns större privata aktörer med avfallsbehandling som huvudverksamhet. Därutöver Þ nns ett ß ertal industrier med egna deponier. En höjning av deponiskatten kan antas öka ansträng- ningarna att vid deponierna nyttiggöra brännbart och organiskt avfall på olika sätt. Exempelvis kan kompostering med efterföljande användning av material för sluttäckning eller konstruktioner öka. I övrigt antas att ökad skatt föras över på avfallslämnare.

Hushåll

Höjd skatt på deponering av brännbart respektive organiskt avfall belastar hushåll direkt i den utsträckning hushållsavfall deponeras varpå merkostnaden antas slå igenom på renhållningsavgifter. Om det antas att hushållsavfallets andel av total mängd avfall som man betalat skatt för år 2000 är förhållandevis konstant till år 2008 kan höjningens effekt för hushållen uppskattas utifrån tabellen ovan. Om det förutsätts att nettoskatt betalades för deponerade mängder hushållsavfall år 2000 (865 kton) uppgick andelen då till ca

20% (865/4348 kton). I denna andel kan dock även ingå viss mängd avfall från mindre företag och verksamheter. Av tabellen ovan framgår intervall för merkostnader vilka som högst år 2005 motsvarar 10 kr/hushåll, under övriga år antas merkostnaden uppgå till enstaka kr/hushåll.

Företag

I vilken utsträckning företag drabbas beror av den takt de kan minska deponeringen av brännbart respektive organiskt avfall. Även i detta fall kan höjningens effekt uppskattas genom att utgå från antagandet om att företagens andel, d.v.s. ca 80% av betald nettoskatt är konstant. Närmare underlag om vilka avfallstyper nettoskatt betalats för, saknas för närvarande. Enligt tabellen ovan uppgår totala merkostnaderna för industri- och verksam- hetsavfall till ca 0–35 Mkr per år med undantag av 2005 och 2006 då merkostnaderna kan uppgå till 50–170 Mkr respektive 0–80 Mkr. I vissa fall kan dock antas att kostnaden indirekt belastar hushållen.

Effekterna kan begränsas ytterligare om avfallsmängderna minskar och återvinning (material och energi) ökar. Vad som talar för att medelstora och stora företag kan åstadkomma detta är dels möjligheten att effektivisera produktionen, dels möjligheter att sortera ut relativt stora mängder homogent avfall som kan återvinnas effektivt. Det Þ nns till exempel möjligheter att, i likhet med importerat avfall som ofta utgörs av industriavfall, källsortera, förbehandla och förbränna rent avfallsbränsle i ß era typer av värmeverk.

Dessutom är trenden att mängderna industriavfall som förs till konventionella avfalls- förbränningsanläggningar ökat i betydligt högre grad än exempelvis hushållsavfall under senare år. Å andra sidan Þ nns risken i samband med energiutvinning att kommande förbränningsregler (2003/2006) ställer så pass höga krav att förbränning i enklare vär- meverk försvåras. Samtidigt ökar stordriftsfördelarna med förbränning i anslutning till kommunala fjärrvärmenät. Här kan inträffa att kommunerna i allt högre grad prioriterar förbränning av hushållsavfall på bekostnad av industriavfall. Skälen kan vara högre intäkter, längre kontrakt samt ökad regional-kommunal samverkan.

Kommuner

Det antas att merkostnader för kommunal avfallshantering överförs till hushåll och före- tag. En höjd skatt kan ses som ett stöd för de kommuner som agerat utifrån lagstiftningen genom att bygga ut återvinning. I ß era fall har sannolikt åtgärderna inneburit högre kostnader och mer administration än vid fortsatt deponering.

Tillsynsmyndigheter (Skattemyndigheter)

I Naturvårdsverkets föreskrifter om dispens (NFS 2001:17) bör under år 2002 föreslås krav på att den som söker dispens skall speciÞ cera och regelbundet rapportera deponerade mängder som omfattas av dispensen. Ett sådant förfarande underlättar avsevärt till-

lämpning och kontroll av en differentierad skattenivå. För att undvika missbruk och kontrollproblem vid eventuella avdrag för dispensdeponerat avfall som förs ut från depo- nianläggningar kan vidare övervägas att avdraget endast motsvarar den lägre skattenivå som gäller för övrigt avfall.

Småföretagare

Effekterna av förslaget antas inte få nämnvärda konsekvenser för små företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Avfall från småföretag faller sannolikt i ß era fall under kommunal insamling av hushållsavfall. Då kan antas att trenden följer den som gäller för deponering av hushållsavfall vilket har minskat kraftigt sedan 1994. Det Þ nns även skäl att möjligheterna till rationell återvinning förbättras kommande år genom att gemensamhetslösningar i privat regi upprättas, alternativt att småföretagare ges tillträde till kommunala återvinningscentraler.

Förväntade miljö- och resurseffekter

Generellt är den förväntade effekten att undvika att de redan beslutade och konsekvensbe- dömda deponeringsförbuden 2002 respektive 2005 skjuts framåt i tiden. Alternativet är att deponering fortgår under längre tid med ökad miljöpåverkan och bristande resurshushåll- ning som följd. Att isolerat uppskatta vilken effekt en höjning ger är svårt mot bakgrund av de samverkande styrmedel som Þ nns eller kommer att införas under de närmaste åren. Om inga ytterligare styrmedel än de som idag är beslutade nationellt och inom EU införs kan det grovt uppskattas att utebliven skattehöjning medför att deponeringsbehovet kvarstår ytterligare 3–5 år, d.v.s. fram till omkring år 2010.

En ytterligare viktig effekt är att motverka import av brännbart avfall. Importen bidrar till att försvåra och försena uppfyllandet av deponeringsförbudet samt i vissa fall till ökad ackumulering av oönskade ämnen genom främst deponering av aska. År 2000 importerades enligt gul och grön lista ca 0,9 Mton brännbart avfall. Import av avfall enligt gul lista har under åren 1998–2000 ökat från ca 0,1 till 0,3 Mton. En viktig orsak till den omfattande importen är att det inte funnits tillräckliga ekonomiska incitament att källsortera och förbehandla svenskt brännbart avfall från främst företag och industrier. Nu Þ nns vissa exempel att en del avfall har börjat konkurrera med importerat avfall varför det Þ nns skäl att anta att en höjd skatt kan förstärka denna tendens.

På kort sikt (till 2006) antas en höjd skatt medföra att importen avstannar på nuvarande nivå. Om nuvarande ökningstakt på 0,1–0,2 Mton per år (1998–2000) skulle fortgå utan höjning motsvarar utebliven ökning under 5 år ca 0,5–1,0 Mton. Efter 2006 inverkar ytterligare faktorer såsom ikraftträdande av nya förbränningsregler samt förbud mot deponering av organiskt avfall i Tyskland 2005. Fortsatt motverkad import kan dock förutses fram till dess att de svenska deponeringsförbuden genomförts.

En möjlig nackdel ur främst resurssynpunkt är att utvecklingen i viss mån kan forceras mot att förbränningen ökar i omotiverad utsträckning. Detta kan medföra att utbyggnad av biologisk behandling och annan materialåtervinning som kräver mer tid (2005–2010) inte kommer till stånd i lika stor omfattning som annars vore fallet. Om avfall först ska förbrännas kan dagens allt längre kontraktstider (5–7 år) medföra svårigheter att använda förbränning som en kortare övergångslösning. Problemet förebyggs dock av de förslag om ökad materialåtervinning och biologisk behandling som framgår av kapitel 5.

Ekonomisk bedömning

En höjd skatt på deponering av avfall som omfattas av dispens från förbuden mot deponering av brännbart respektive organiskt avfall syftar till att redan beslutad lagstift-

ning genomförs. En samhällsekonomisk bedömning antas därför vara likvärdig med den som gjordes i samband med införande av aktuell lagstiftning. Visserligen ökar speciÞ ka kostnaden för deponering av avfall som omfattas av dispens men detta bedöms till

betydande del uppvägas av att förbuden kan genomföras tidigare vilket minskar kostnaden för en tidsförskjuten deponering där normal deponiskatt utgår. Sammantaget konstateras att en höjd skatt är av stor betydelse för att deponeringsförbuden ska genomföras inom en rimlig tidshorisont. Nuvarande situation riskerar att onödigt stor miljöpåverkan och bristande resurshushållning fortgår under omotiverat lång tid.

12.4 Konsekvensbedömning av mål om biologisk