effektivitet oCh fördelning Som motiv Exemplifiering genom fall 1.1 – 1.4

Motiven när samhälleliga varor och tjänster produceras kan vara, som redan framkommit i föregående kapitel, såväl att man vill uppnå samhällsekonomisk effektivitet47 som att man vill uppnå omfördelning av inkomster och förmögenheter mellan olika individer eller grupper i samhället. I studien om attraktiva städer argumenterar Andersson (1998, sid. 73-81) för att samhällsekonomiska analyser48 bör användas vid planering för och val av stora investeringar vare sig det rör sig om investeringar där målet är att uppnå en effektiv fördelning, eller där målet är att nå samhällsekonomisk effektivitet.49

Fall om samhällsekonomisk bedömning och om prissättning vid fallande styckkostnader från Anderssons (1998) studie (fall 1:1 och 1:2):

Samhällsekonomisk bedömning av stadsbyggnadsprojekt i Västerås (fall 1.1)

Andersson (1998) visar i sitt exempel från ett stadsbyggnadsprojekt i Västerås (fall 1.1) hur ett projekt kan hanteras när målsättningen vid sidan om själva behovet är att uppnå samhällsekonomisk effektivitet. Stadsbyggnad är en ständigt pågående process där man väljer vilka områden av en stad som ska byggas ut, förtätas eller var nya områden ska etableras. Frågan är vilka faktorer som styr, inom vilka områden man väljer att investera, när och i vilken ordning. En välvald utbyggnadsstrategi kan förstärka en kommuns relativa konkurrenskraft men hur omsorgsfulla är kommunerna i sina val? Frågan om var en stad bör byggas, för att öka stadens attraktivitet, illustrerar Andersson (1998, sid. 158-165) med diskussion kring stadsbyggnation i Västerås. När man avstod från att bygga nära Mälaren gick invånarna, enligt hans mening, årligen miste om stora potentiella samhällsekonomiska nettovärden. Kommunens invändningar mot att av Andersson presenterat alternativ var enligt Andersson (1998, sid 162) ett hinder som lokalt kunde ha överbryggts om visionerna funnits. Det hade varit intressant att också ha fått reda på vilka de samhällsekonomiska effekterna av kommunens invändningar skulle ha varit om man bebyggt det sjönära området.

Prissättning av el- och fjärrvärme vid fallande styckkostnader, Västerås (fall 1.2)

En annan typ av investering som Andersson (1998) analyserade var hur man med hjälp av en differentierad prissättning skulle kunna öka den samhällsekonomiska effektiviteten. Detta exemplifierades med de problem som Tekniska Verken i Västerås hade med prissättning av el- och fjärrvärme i förenad produktion (Andersson, 1998, sid.199-204) (fall 1.2). Västerås ska ses som en stor kommun. Det är tänkbart att mätnings- och debiteringskostnaderna skiljer sig åt mellan stora och mindre/medelstora kommuner, det vill säga att de stora kommunerna kan ha skalfördelar som de mindre och medelstora kommunerna inte uppnår. En frågeställning är därför om taxeförändringar i en mindre/ medelstor kommun skulle få samma konsekvenser för kapacitetsbehovet som i en kommun av Västerås storlek?

Val av utformning av investeringar från Segelods (1986) studie (fall 1:3 och 1:4)

Studien omfattade både privat- och kommunal sektor, men här berörs bara resultat från den kommunala sektorn. Segelods (1986) fall kommer från stora städer och behandlar investeringar inom sektorer med fallande styckkostnader. Segelod (1986) beskriver fall där allokeringsfunktionen finns som motiv. Kommunerna ska genomföra investeringar som kanske utan kommunernas ingripande annars inte kom till stånd. Anledningen till detta är brister i marknadens förmåga att tillhandahålla dessa önskvärda varor eller tjänster eller på grund av att monopolistiska förhållanden skulle uppstå.

Val av el- och fjärrvärmesystem i Göteborg (fall 1.3)

Den samhällsekonomiska effektiviteten vid stora investeringar har även Segelod (1986, sid. 65) analyserat och han exemplifierar med bland annat val av el- och värmeförsörjningssystem i Göteborg. (Segelod, 1986, sid. 68). Exemplet illustrerar vad som händer när många alternativ utreds och när politiska beslut modifierar de val som hade varit naturliga att göra utifrån klassisk investeringsteori. Fallet väckte frågor, enligt Segelod (1986), om hur många alternativ som behöver utredas samt vad det kostar samhället att hantera problem genom att skjuta investeringar framför sig. Vid studien av Göteborgs Energiverks planer på ett stort oljebaserat kraftverk fann Segelod (1986, sid. 66-68) ett antal karakteristika som präglade valet av alternativ. Dessa karakteristika var följande:

• Det existerar en mängd alternativ. Endast tidigare inlärt och brist på fantasi hin drar oss från att bli medvetna om dem.

• Det finns inget entydigt samband mellan resursinsats och beslut.

• Ett hyggligt alternativ genomfört vid rätt tidpunkt är bättre än det bästa alternativet vid fel tidpunkt.

• En känslighetsanalys är effektiv endast mot mindre förändringar i gjorda antaganden. Vid risk för större förändringar kan det vara bättre att testa

alternativens flexibilitet och att välja det alternativ som utlovar hygglig vinst i flera tänkbara framtider, än det som utlovar högst vinst i en framtid.

34

Segelods (1986) slutsatser pekar på ytterligare svårigheter för den samhällsekonomiska analysen. Mängden av alternativ, diskrepanser mellan planer och utföranden, konsten att välja tidpunkt, fördelar med flexibla lösningar, otillräckliga kunskaper och en mångfasetterad verklighet, där t.ex. restriktionerna kan bli svåra att hantera, fördjupar problemen att genomföra en välbalanserad samhällsekonomisk analys.

I ett fall från den statliga verksamheten som handlar om finansiering och omhändertagande av kärnavfall och där osäkerheten var stor iakttog Segelod (1986, sid. 62) att:

”När prognosförmågan är låg får kalkylen mer rollen av räkneexempel för analys av hur ett önskat tillstånd ska uppnås.”

Vid stor osäkerhet saknas följaktligen samband mellan planering och genomförande men kalkyleringen kan enligt Segelod fungera som en läroprocess kring investeringen. Projektutformningen sker enligt Segelod (1986, sid. 91) under såväl projekteringsfasen som genomförandefasen. Då sker avvägning mellan kostnad, tid och ambitionsnivå, vanligen med hjälp av intuition. Ofta utgör dessa faktorer restriktioner och olika intressenter kan ha olika syn på restriktionernas vikt. De kommunala investeringar som Segelod (1986) studerat är utdragna i tid. Avvägningen mellan tid och kostnad sker inte i kommuner på samma sätt som inom privat sektor. Segelod (1986, sid. 89) antar att detta beror på att kommuners kassaflöde försämras först när anläggningen tas i bruk. Man lägger därför inte märke till att ekonomin kan påverkas i positiv riktning vid en sådan avvägning.

Utformning av förnyelse av spårvägsparken i Göteborg (fall 1.4)

I Segelods (1986, sid. 68)50 exempel på Göteborgs Spårvägars inköp av nya spårvagnar återfinns ytterligare några karakteristika för investeringsprocesser:

• ”Att utmåla tidspress är en icke ovanlig metod för att få igenom beslut.

• Effektivt val, utformning och genomförande av projekt förutsätter normer som upphöjer sådant beteende.”

Detta innebär att tidpunkten för beslut inte alltid styrs av beslutsfattarna utan snarare av att effektivitet i val, utformning och genomförande förutsätter en inarbetad kultur vid utformning och genomförande, för att ett effektivt beteende ska komma tillstånd. En effektiv resursanvändning borde vara central för den enskilda kommunens konkurrenskraft och borde stå i fokus vid kommunala upphandlingar, men så är uppenbarligen inte alltid fallet. ”Merit wants”, det vill säga specifika önskemål av politiker eller politiska grupper för kollektivets bästa, och avsaknad av effektivitetsnormer föreföll stå i vägen för effektiv resursanvändning (Musgrave and Musgrave, 1989, sid.57). Om normer för effektiv

styrning saknas i en stor kommun hur ser det då ut i mindre kommuner som har svagt utvecklade normer för resursstyrning?

Sammanfattningsvis kan man med hjälp av Anderssons (1998) och Segelods (1986) studier finna följande förklaringar till hur samhällsekonomisk effektivitet kan uppnås vid stora investeringar och varför samhällsekonomisk analys är central vid val av nya utbyggnadsområden:

• Den stora befolkningen i större kommuner skapar stor efterfrågan på kommunala tjänster vilket leder till ett tillhandhållande av en omfattande kollektivtrafik och en stor värme- och elförsörjning.

• En stor efterfrågan möjliggör skalekonomiska fördelar, det vill säga produktions- kostnaden per levererad enhet (resa, kWh, etc.) sjunker ofta när volymerna växer (Economies-of-Scale). Detta betyder att man ofta kan nå samhällsekonomisk lönsamhet vid stora investeringar i stora kommuner.

• Prisdifferentiering såväl över säsonger som över dygnets timmar bör leda till ett jämnare behov av kommunala tjänster och därmed förstärka lönsamheten av stora investeringar eftersom de oftast är behäftade med stora fasta kostnader.

• Risk för samhällsekonomisk ineffektivitet kan reduceras med hjälp av samhälls-

ekonomiska kalkyler vilka också kan hantera teknologiska och finansiella risker.

• Interna normer behövs för styrning av befintliga resurser mot effektivare

användning.

• Den samhällsekonomiska analysen utpekar det alternativ som ger högst positivt samhällsekonomiskt netto och som följaktligen ska väljas.

En fråga är nu om och i så fall hur mindre kommuner kan utforma och genomföra stora investeringar med syfte att öka effektiviteten i stora investeringsprojekt och möjliggöra att investeringar kommer till stånd. En annan fråga är om man kan identifiera de effekter man vill uppnå med utformning och genomförande.

36

1.4.2 fördelningSmäSSiga motiv oCh finanSiering