fördelningSmäSSiga motiv oCh finanSiering Fördelningsmotiv och finansiering från Sahlin- Anderssons (1986)

studie (fall 1:5–1:7):

I Sahlin-Anderssons (1986, sid.29) studie av beslutsprocessens komplexitet finner man fall där fördelningsfunktionen återfinns som motiv bakom investeringarna. Fallen som parallellt med adekvat teori bildar utgångspunkter för hennes studie utgörs av två skolor, ett kulturhus och ett äldreboende. Fallen är stora och unika. Fokus i studien är icke-programmerade beslut och tolkningen leder fram till slutsatser om hur extraordinära investeringsbeslut genomförts eller hindrats. Sahlin-Andersson (1986, sid. 143) fann att förverkligande av projekt kan beskrivas som resultat av tre delprocesser. Dessa tre delprocesser är:

• en konkretiseringsprocess • en integreringsprocess • en associeringsprocess

Konkretiseringsprocessen tog sin början i en grundläggande idé som kom att fungera som en vag definition av projektet. Denna lösningsidé såg Sahlin-Andersson (1986, sid. 186) hur den utvecklades mot att bli entydig och allt mer konkret. Successivt reducerades antalet alternativ Genom sådana begränsningar minskades osäkerheten i den pågående processen. Parallellt med konkretiseringen fann Sahlin-Andersson att processen anpassades till de två andra processerna.

I den andra processen, integreringsprocessen, knöts aktörer till projektet och en organisation formades. Projektet formades till ett ärende. En kärngrupp av aktörer bildades kring projektet. Sahlin-Andersson fann att denna grupp drev konkretiseringsprocessen. Till genomförandet fordrades fler aktörer och det fordrades en anpassning av olika intressen till projektet. Ett sätt att hindra genomförandet fann Sahlin-Andersson vara att projektet isolerades och att antalet aktörer begränsades.

Den tredje processen av Sahlin-Anderssons tre delprocesser var associeringsprocessen (1986, sid. 89). I denna process frigjordes resurser som knöts till projektet. Det skapades enligt Sahlin-Andersson (1986) en miljö för projektet. Ett genomförande krävde att projektet anpassades till de frigjorda resurserna. Projektets genomförande kunde förhindras om associeringsprocessen isolerades från miljön eller inte anpassades till kraven (t.ex. miljö och informationskrav) i den tillskapade miljön.

Sahlin-Anderssons (1986, sid. 189) studie visade att de tre processerna var ömsesidigt beroende av varandra och inte var överordnade varandra så som de beskrivits i tidigare studier. Sahlin-Andersson (1986) tolkade beslutsprocessernas förlopp i stora komplexa kommunala projekt, det vill säga hur de studerade kommunerna genomförde och i viss mån finansierade stora investeringsprojekt. Hon fann, att projekten ofta var

av engångskaraktär (Sahlin-Andersson, 1986, sid. 61, sid. 148) och att de var stora i förhållande till den organisation som skulle hantera dem (Sahlin-Andersson, 1986, sid.9). Fyra sådana fall granskades, ett kulturhus i Umeå (Sahlin-Andersson, sid. 77), Wenströmska skolan i Västerås (Sahlin-Andersson, sid.90), Kvarteret Göken i Nässjö (Sahlin-Andersson, sid. 107) och Björknässkolan i Boden (Sahlin Andersson, sid. 120). Sahlin–Anderssons exempel avslutades i och med färdigställandet av projekten och frågor kring den framtida driften behandlades mera i förbigående. Eftersom denna studie inte handlar om beslutsprocesser utan om investeringshantering tolkas projekten utifrån sorteringsbegreppen motiv, hantering och finansiering av projekten i Umeå och Västerås, vilka får betraktas som stora kommuner. Därefter behandlas på samma sätt projektet i Nässjö som får betraktas som en mindre kommun (se bilaga 3). En sammanfattning av tolkningen återges nedan.

Kulturhus i Umeå (fall 1.5)

Teaterprojektet i Umeå var ett projekt som tog extremt lång tid att förverkliga (fall 1.5). Att bygga en teater tillhör inte kommunernas obligatoriska uppgifter men ryms inom det kommunala kompetensområdet. Det kan förklara varför vid sidan av praktiska hinder projektet hade prioriterats ned och skjutits framåt i tiden. Finansieringen var därför extra betydelsefull. Den skedde slutligen med såväl interna som externa medel. De externa medlen, i det här fallet, bestod av statligt tillskjutna medel. En fråga när man har fokus på mindre eller medelstora kommuner är: Hur hanterar och finansierar dessa kommuner kulturella behov och önskemål?

Gymnasieskola i Västerås (fall 1.6)

Det andra fallet i Sahlin–Anderssons (1986) studie handlade om byggandet av en gymnasieskola i Västerås. Investeringen blev uppskjuten på grund av osäkerhet om behov och flera olika beslut fattades om storleken. Problemen med osäkra befolkningsprognoser är likartade för stora och mindre kommuner. Exemplet illustrerar hur kapacitetsfrågan och val av investeringstidpunkt aldrig prövades ur ett samhälleligt effektivitetsperspektiv, utan avgjordes i en politisk bedömnings- eller voteringsprocess. En fråga som därför väcks är om mindre kommuner inte heller som regel genomför samhällsekonomiska analyser för att bestämma tidpunkt/ tidpunkter för genomförande och storlek vid denna typ av projekt.

Ett stort projekt i en mindre kommun, äldreboende i Nässjö (fall 1.7)

Det tredje av Sahlin–Anderssons (1986) fall var kvarteret Göken i Nässjö (fall 1.7). Det började med intentionen att bygga ett ålderdomshem och slutade med byggandet av ett servicehus för äldre kombinerat med nära nog utbyggnad av ett helt kvarter. Exemplet illustrerar hur ett projekt förändrades under resans gång till att resultera i något helt annat än vad beslutsfattarna från början avsåg. Krav på centralt läge, statliga normer och effektivare finansieringsmöjligheter fick ett avgörande inflytande över projektets slutliga utformning. Den slutliga utformningen av projektet präglades av strävan att uppnå

38

samhällsekonomisk kalkylering ha använts under prospekteringen och projekteringens olika faser, men man har ändå strävat efter ökad samhällseffektivitet genom hela projektet till exempel genom att hålla fast vid den centrala lokaliseringen, som är effektiv både ur brukarnas synpunkt och ur besökarnas. Är det tänkbart att andra mindre kommuner också eftersträvar Economies of Scope och Economies of Scale när de hanterar liknande stora projekt och att de ändå söker efter ökad samhällsekonomisk effektivitet men utan formell analys?

Sammanfattningsvis kan man genom att tolka Sahlin–Anderssons (1986) studie finna hur stora investeringsprojekt med bakomliggande fördelningsmål hanteras och finansieras i två stora och en mindre kommun:

• De blev utdragna i tiden

• Man byggde ut i etapper vilket troligen förbättrade såväl hantering som finansiering – Economies of Stage Construction

• Man sökte effektivisering genom samproduktion - Economies of Scope.

• Man sökte sannolikt också efter Economies of Scale i dessa kombinationsprojekt. • Man bolagiserade inte verksamheten.

• Man ansökte om statliga medel.

• Man sökte sig i ett fall bort från initial skattefinansiering mot extern lånefinansiering samt brukarfinansiering av den löpande verksamheten.

• Man avstod från samhällsekonomisk analys och nöjde sig med politisk bedömning av tillväxt och kapacitetsberäkningar.

• Man använde sig av totalkostnadsrestriktioner.

Jämför man Segelods (1986) studie med Sahlin–Anderssons (1986) studie finner man att projekten i Sahlin-Anderssons studie (fall 1.5, 1.6, och 1.7 ovan) genomgående var utdragna i tiden. Projekten förefaller att ha varit svårare att finansiera än de fall (1.3 och 1.4 ovan) som beskrivs i Segelods studie. I denna studie beskrivs projekt som tillkommit på grund av allokeringsmotiv och som åtminstone delvis finansieras med avgifter medan Sahlin-Anderssons (1986) studie beskriver fall inom de mjuka sektorerna där tydliga fördelningsmotiv föreligger och finansieringen huvudsakligen sker med skatter och statsbidrag. I exemplet från Nässjö (fall 1.7) omvandlades ett ålderdomshemsbygge till ett servicehus. Därmed kunde initialt externfinansiering med lån användas genom att den löpande finansieringen därefter blev brukar- och helt eller delvis avgiftsfinansierad (på samma sätt som i de ”affärsmässiga projekt” som beskrevs i Segelods (1986) studie (fall 1.3 och 1.4 ).

1.5 Sammanfattning av motiv, finanSiering Samt