Motiv, hantering och finansiering av stora kommunala investeringar har sin utgångspunkt i vissa karakteristika hos investeringen. Stora kommunala investeringar karakteriseras
av att det handlar om verksamhet där samhället sannolikt är den samhällsekonomiskt effektivaste enheten att tillhandhålla denna verksamhet, att de är stora och av att de binder upp stora resurser under lång tid. Investeringar med dessa egenskaper kan förekomma
inom alla sektorer av kommunalverksamhet vare sig det gäller utbildning, idrottslig- och hälsofrämjande verksamhet, kultur, social verksamhet, infrastruktur, bostadsbyggande, sammanhängande stadsutbyggnad, vatten- och avloppsanläggningar samt anläggningar för avfallshantering och så vidare.
Samhällelig verksamhet
Att investeringarna är kommunala innebär att de enbart tillhandahålls eller tillhandahålls och produceras inom samhällssektorn där investeringarna vanligen har särskilda ekonomiska egenskaper. Samhällelig verksamhet är sådan verksamhet som tillhandahålls
51 av stat, landsting eller kommuner. Det är staten som fördelar verksamheten mellan de tre organisationerna och sätter dess ramar (Gustafsson, 1996, sid. 23). Orsaken till att samhällssektorn tillhandahåller varor och tjänster är flera:
Dels fungerar inte alltid marknadsmekanismerna på ett tillfredställande sätt så att produktion av varan eller tjänsten inte kommer tillstånd trots att det kan finnas samhälleliga behov av produkterna eller tjänsterna. Den privata sektorn kan ha svårigheter att få
44
i tillräcklig mängd sett ur ett samhälleligt perspektiv. Sådana situationer där samhället
ofta ingriper är när det föreligger externaliteter, kollektiva nyttigheter, monopolistiska förhållanden eller när det förekommer verksamheter med fallande styckkostnader.
Det kan även förekomma så kallade ”merit wants”,52 det vill säga politiska önskemål som sträcker sig längre än vad väljarkollektivet önskar (Andersson, 1998, sid.82-93, Musgrave and Musgrave, 1989, sid. 41-45).
Dels vill man ibland av politiska skäl, på olika sätt justera den rådande inkomstfördelningen bland medborgarna. Såväl paternalistiska som allmänna fördelningsmål kan förekomma. Fördelningspolitik förekommer till exempel inom bostadspolitiken och när det gäller utbildning och skolor, men kan finnas med som mål eller delmål inom många av de områden som kommuner är engagerade i, som till exempel teater och annan kulturverksamhet, äldreboende och andra omsorgsområden, sportarenor, liksom allmänna platser, till exempel parker, torg, gator och cykelvägar. (Andersson, 1998, sid.70-79, Musgrave and Musgrave, 1989, sid. 9-11).
Stora, komplexa investeringar är ofta inflexibla och irreversibla samt binder stora resurser under lång tid
Extraordinära investeringar karakteriseras av Sahlin-Andersson (1986) som sådana
investeringar som binder betydande resurser i kommunerna för lång tid framöver. De
är också av engångskaraktär och därför i viss mån unika. Man saknar erfarenhet av liknande investeringar. Det är investeringar som upplevs som stora i relation till den
organisation eller sektor där de genomförs. Sahlin–Andersson (1986, sid.7) fann också
att dessa investeringar ofta hakade upp sig eller blev krångligare än vad man hade förväntat sig.
I stora investeringar med fallande styckkostnader råder det enligt Andersson (1998, sid.92) stark interdependens mellan olika verksamheter samt att det finns starka inslag av irreversibilitet i dessa investeringar. I en sammanfattande skrift från ett symposium i regi av Statens Råd för byggforskning skriver Ågren (1977, sid. 5) inledningsvis om den
inflexibilitet som kan råda i stora stadsbyggnadsprojekt.
En tredje karakteristik av vad som avses med ett projekt (investering) och som Segelod (1986, sid.3) ansluter sig till finns hos Middleton (1980). Egenskaper hos ett investeringsprojekt är enligt honom:
1. Kort livslängd.
2. En explosiv tillväxt av engagerade människor, information och betalningar samt en än snabbare avveckling.
3. Ett likadant projekt har aldrig genomförts tidigare och kommer troligtvis inte att genomföras igen. Det är således unikt.
Mot bakgrund av de investeringar som beskrivits tidigare får man anta att Middleton (1980) i sin karakteristik avgränsat investeringen till att omfatta endast genomförandefasen och utelämnat prospekterings- och projekteringsfaserna samt den efterföljande driftsfasen, eftersom han talar om kort livslängd som ett karakteristikum. Även talet om en explosiv tillväxt tyder på det. När besluten är tagna utvecklas investeringen vanligen snabbt. Han uttalar inte heller explicit att han talar om stora investeringsprojekt utan talar om projekt i allmänhet.
Stora investeringar kan i kraft av sin storlek, komplexitet, inflexibilitet och irreversibilitet vara svåra att hantera inom den byråkratiska organisation som en kommun utgör.
Sammanfattande karakteristika för stora kommunala investeringar
1. Samhällelig verksamhet inom områden där det föreligger brist på marknadsjämvikt och som motiverar kommunalt engagemang karakteriseras av:
• Fallande styckkostnader (skalekonomi)
• Externaliteter (t ex miljöeffekter) innebär att den samhällsekonomiska effektiviteten avviker från den företagsekonomiska (se t ex Andersson, 1998, sid.71).
• Kollektiva varor (många kan konsumera samtidigt utan att det i någon större utsträckning går åt extra resurser - t ex utbildning).
• Monopolistiska drag (för att undvika att enskilda utnyttjar monopolistiska förhållanden och för att undvika en möjlig dubblering av infrastruktur såsom vägar, gator, fjärrvärmenät, vatten & avlopp).
Detta betyder att det är intressant att undersöka om även mindre kommuner utformar investeringar i stor skala. Skalan kan ibland höjas genom en väl genomtänkt prisdifferentiering. Den kan också förstoras genom att man går samman med andra aktiviteter, s.k. ”joint production” (Andersson, 1998, sid. 89) eller går samman med andra organisationer med liknande verksamhet).
2. Samhällelig verksamhet med fördelningsmässiga mål som kan kräva eller kräver samhällelig hantering karakteriseras av att de oftast finansieras över budget, det vill säga ytterst via inkomstskatter.
Exempelvis bostäder och skolor, är områden där politikerna har starka ideologiska synpunkter på hur investeringarna formas.
Det innebär att kommunerna och staten har intresse av att vara noggranna med hur finansieringen av dessa investeringar utformas för att fördelningen ska bli effektiv (Andersson, 1998, sid. 75).
46
• Finansieringen kan vara ett problem därför att investeringarna binder stora resurser under lång tid som skulle kunna användas i annan verksamhet. • De präglas av att vara unika, att vara av engångskaraktär och att erfarenheter inom området saknas.
• De är stora i relation till den organisation eller sektor där de genomförs, vilket innebär att resurser kan behöva tillföras utifrån.
• De är komplexa och hakar ofta upp sig eller blir krångligare än vad som förutsatts, och kan behöva utformas med inbyggd flexibilitet.
• Investeringar med fallande styckkostnader präglas ofta av interdependens mellan flera stora investeringar samt av irreversibilitet. Interdependensförhållandet innebär att de olika investeringar som påverkar varandra bör bedömas tillsammans som en investering. Irreversibilitet kräver en noga genomtänkt utbyggnad och inte minst noggrann planering av markanvändning.
Detta betyder att det är intressant att undersöka möjligheterna till etappvis utbyggnad eftersom det ofta förenklar hanteringen och där man kan vara flexibel och kan justera planerna vid förändringar i behov och kostnader. Den privata sektorn skulle kunna sköta produktionen, finansieringen och förvaltningen medan kommunen tillhandahåller verksamheten gentemot konsumenterna eller brukarna.
Tänkbara frågeställningar kring förekomst, motiv, hantering och finansiering av stora investeringar i mindre kommuner.
Mot bakgrund av vad som hittills diskuterats om hur de mindre kommunerna, motiverar, finansierar och hanterar stora investeringar inställer sig en rad frågor såsom:
frekvens
• Hur vanligt det är med stora investeringar även bland mindre kommuner?
motiv
• Hur ska man tolka kommunernas motiv för sitt engagemang i stora investeringar? Vad vill man uppnå?
hantering
• Hur avspeglar sig ovan nämnda karakteristika när det gäller utformning av investeringen i verkligheten för mindre kommuner? (Klarar exempelvis de mindre eller medelstora kommunerna lättare av att hantera stora investeringar genom att samarbeta med privata företag (”joint ventures”), genom samordnad produktion, genom att bygga i etapper eller finner man andra lösningar?)
• Kan volymerna och därmed effektiviteten ökas genom en breddning av verksamheten (Economies of Scope)?
• Kan mindre kommuner genom samarbete med andra kommuner eller med extern part öka volymerna och åstadkomma ”Economies of Scale”?
finansiering
• Kan genomförandet av finansieringen, när osäkra behov föreligger, underlättas genom etappvis utbyggnad? Är finansieringen utformad för att främja samhällsekonomisk effektivitet?