tillvägagångSSätt – en framväxande deSign En första ansats

Det har varit en resa med många avbrott. Resan började redan 1995 när jag intresserade mig för kommunal finansiering och kommunala finanser. Det var ekonomiskt kärva tider för kommunerna men det som var förvånande var att det såg mycket olika ut i olika kommuner. Jag ställde mig då frågan: Hur kommer det sig att två kommuner som inte är alltför olika varandra vad gäller invånarantal kan utveckla så olika finansiella situationer? Jag hade de båda mindre kommunerna Lerum och Stenungsund i åtanke. Lerum hade år 1995 en mycket stark finansiell situation medan Stenungsunds situation var extremt svag, en av de svagaste i landet En fundering jag hade var om det fanns stora händelser som till exempel stora investeringar som hade lett fram till dessa stora skillnader och att man möjligen hanterade och finansierade sina investeringar på olika sätt. Eftersom finansiella förhållanden är komplexa fenomen såg jag fallstudier som den bästa vägen att studera detta. Ett finansiellt läge eller situation utvecklar sig oftast inte över en natt utan tar lång tid att realisera. Jag beslöt därför att studera Lerums och Stenungsunds finansiella utveckling och stora finansiella händelser under en tjugoårs period bakåt i tiden. Det skulle bli en longitudinell studie. På så vis skulle man också kunna följa investeringsbilden över tid.

Från källmaterial till primärempiri

Källmaterialet för empirin om Lerum och Stenungsund (den longitudinella studien) samlades in stegvis:

1. Intervjuer genomfördes med ledande tjänstemän och ledande politiker i de båda kommunerna.

2. Via intervjuerna identifierades särskilt intressanta perioder ur finansiell synpunkt i respektive kommun samt vilka stora investeringar som gjorts under de 20 år som studerades.

3. För att finna finansiella beslut och beslut om stora investeringar gick jag igenom kommunernas kommunfullmäktige protokoll. Mina iakttagelser stämde jag av mot intervjuerna. Jag samlade även in budgetprotokoll men dessa fanns inte tillgängliga för alla år i Lerum, vilket gjorde dem mindre intressanta. Dessa har jag inte använt mig av i innevarande studie. Den tredje typen av dokument som jag samlade in var de båda kommunernas årsredovisningar samt vissa av de kommunala bolagens årsredovisningar.

94

för de båda kommunerna samt även finansieringsanalyser. Som sammanfattning gjorde jag en sådan redovisning för respektive kommun som om det hade handlat om ett enda långt år. Detta gav mig en god siffermässig överblick över de båda kommunernas finansiella utveckling.

5. Tillsammans med ytterligare empiri insamlat från pressklipp och böcker sammanställdes empirin från fullmäktigeprotokollen, budgetar och årsredovisningar. Jag skrev samman materialet i kronologisk ordning för respektive Stenungsund och Lerum. När jag kommit så här långt och jag hade såväl en siffermässig som en verbal sammanställning av empiri avbröt jag arbetet utan att någon analys av materialet kommit till stånd annat än den mycket empirinära tolkning som ägde rum när jag skrev samman källmaterialet till en sammanhängande berättelse. Skälet till avbrottet var av privat natur.

Vidareutveckling av studien – insnävning av syfte

År 2004/2005 återupptogs projektet. Den tidigare insamlade empirin från Lerum och Stenungsund var så rik på infallsvinklar att den fortfarande var användbar. Den var mycket omfattande eftersom min ambition hade varit att nå en bred förståelse av finansiell utveckling. Den hade också gett mig en god förförståelse av finansiell utveckling ur ett praktiskt perspektiv. Jag avgränsade nu projektet till att ha fokus på mindre

kommuners stora investeringar. Stora investeringar ger stora svängningar i kommuners

kassaflöden. Mindre kommuner kunde förväntas ha problem med stora investeringar på grund av begränsad folkmängd och därmed begränsade finansiella resurser. Syftet

vidareutvecklades till att undersöka hur mindre kommuner kunde genomföra stora investeringar trots begränsade resurser. Det tidigare sammanställda källmaterialet från

Lerum och Stenungsund skulle kunna användas även med denna ändrade inriktning. Materialet återanvändes på så sätt att den sammanställning som tidigare gjorts lästes igenom noggrant och alla investeringstillfällen och omständigheter runt investeringarna markerades. De två kommunerna blev mina huvudfall och deras stora investeringar blev delfall. Jag återvände även till en del av de insamlade dokumenten för att komplettera information om investeringarna. Men innan jag sammanställde ny empiri behövde jag förstå mera om motiven till kommunala investeringar. Här kunde basempirin inte hjälpa mig direkt utan jag behövde söka mer förståelse via litteraturstudier.

Till teorin – litteraturstudier - indelningsgrund

Jag sökte mig till teori om public finance. Jag ville förstå varför kommuner engagerade sig i investeringar överhuvudtaget och varför denna verksamhet inte lämnades till privat sektor. Hos Musgrave and Musgrave (1989) fann jag, att bland annat deras förklaringar om marknadsbrister respektive fördelningsaspekter var viktiga bakomliggande skäl till offentlig finansiering. Även Marglin (1969) bidrog till min förståelse av övergripande skäl som kunde förklara varför kommuner engagerar sig i och investerar i vissa verksamheter. Detta är allmän och övergripande akademisk teori men jag önskade också finna teori eller akademiska studier som behandlar konkreta förhållanden i svenska kommuner. Tre studier med olika fall som omnämnts i tidigare kapitel, Andersson (1998), Segelod (1986)

och Sahlin-Andersson (1986) framstod som särskilt intressanta eftersom de behandlar stora investeringar i svenska kommuner delvis genom fallstudier. I Sahlin–Anderssons (1986) studie förekommer två mindre kommuner men i övrigt var kommunerna i de tre studierna stora kommuner.

Genom mina litteraturstudier fann jag att man bör ha de övergripande bakgrundsmotiven till kommunala investeringar klart för sig för att kunna förstå hur stora investeringar hanteras och finansieras i kommunal regi och som kan avvika från om investeringarna skulle genomförts i privat regi. Litteraturen om ”public finance” liksom Andersson (1998) förklarar exempelvis hanteringen av investeringar med fallande styckkostnader och hur finansieringen av dessa bör hanteras. De förklarar också hanteringen och finansieringen av skolinvesteringar, där fördelningsmotiv förekommer eller stadsutbyggnad, där det kan finnas avgränsningsproblem (free-rider problemet) som försvårar en finansiering i privat regi. Teorin förklarar varför dessa typer av investeringar genomförs på det sätt de görs i kommunal regi. Jag insåg också att det skulle föra arbetet framåt om jag delade in kunskap om investeringar i kunskap om motiv och kunskap om hantering av investeringar. Hantering (management om man så vill) täcker alla aspekter av hur man befattar sig med en investering från första tanke till dess att den ekonomiska livslängden är nådd och investeringen är avvecklad. Jag fann dock att finansieringen var en så viktig och speciell del av hanteringen att jag ville skilja ut den som en särskild del. På så vis hade jag fått en indelningsgrund som mina delfall kunde organiseras efter för att bli hanterbara och jämförbara. Materialet om mina fall delades för varje fall upp i en motivdel, en

hanteringsdel och en finansieringsdel.

Åter till empirin – sammanställning och utvidgning – nytt empiriskt underlag

Jag sammanställde nu materialet från Lerum och Stenungsund för respektive kommun och varje investering organiserades i tre delar, det vill säga i en motivdel, en hanteringsdel och en finansieringsdel. Eftersom tio år hade förflutit sedan materialet till den finansiella studien om Lerum och Stenungsund samlades in övervägde jag om investeringsbilden i kommunerna hade ändrats. Det kunde ha tillkommit nya typer av investeringar, andra kunde ha försvunnit och hanteringen kunde ha ändrat sig. Jag beslöt därför att som komplement till den longitudinella studien med Lerum och Stenungsund som jag höll på att utforma även skapa mig en mera momentan bild av investeringsaktiviteter i några kommuner. Jag valde ut förutom Lerum och Stenungsund (på nytt) ytterligare tolv kommuner i samma storleksgrupper vad gällde invånarantal som Lerum och Stenungsund. Det blir fjorton kommuner totalt. För att spara tid valde jag att genomföra telefonintervjuer med ekonomicheferna i dessa fjorton kommuner. Min avsikt var att utröna vilka stora investeringar som nyss avslutas, var pågående eller just påbörjats i dessa kommuner.

Fem av de fjorton kommuner saknade vid intervjutidpunkten aktuella stora investeringar. I nio kommuner fanns nio stora investeringar det vill säga en investering i vardera av de

96

– Stenungsundsstudien. Jag delade in varje investering i motivdel, hanteringsdel och finansieringsdel där insamlade data skrevs in. Detta skrevs sedan samman för att ge en bild av varje investering för sig. Genom att göra så kunde investeringarna lättare jämföras med varandra. Dessa sammanskrivningar kan kanske betraktas som råtolkningar eller lågabstrakta tolkningar3 med Alvesson och Sköldbergs (1994 sid. 326) språkbruk. Detta nya empiriska material kan enligt deras tankesätt användas vidare för ytterligare mer eller mindre systematiska tolkningar som styrs av inflytande från akademiska teorier. Nu förelåg en longitudinell studie och en momentan studie. I den longitudinella studien fanns två mindre kommuner med 17 stora investeringar genomförda över tjugo år. I den momentana studien fanns det 9 mindre kommuner med var sin stor investering alla aktuella omkring år 2005. Lerums kommun fanns med i båda studierna (Stenungsund hade ingen stor investeringen vid tidpunkten omkring år 2004/2005). Alla investeringar var indelade i motivdel, hanteringsdel och finansieringsdel.

Detta material bildar nu ett nytt empiriskt underlag för den fortsatta studien. Materialet

var mycket aspektrikt och omfångsrikt. Studien behövde fokuseras ytterligare. Men jag hade fått en bra fördjupad förståelse av vilka motiv som förelåg vid olika investeringar. Jag hade också fått en uppfattning om att ansträngningar gjordes i kommunerna för att effektivisera genomförandet av investeringar och även effektivisera finansieringen. Detta intresserade mig särskilt hur just de mindre kommunerna gjorde för att utforma och genomföra sina stora investeringar i syfte att öka investeringarnas samhällsekonomiska lönsamhet eller effektivisera fördelningen. Jag såg att Scope, Scale samt Stage Construction framträdde som strategier som används vid genomförande av de allra flesta av de investeringar som förekommer i mitt empiriska material. Det blev därför naturligt att jag sökte mig till produktionsteori (scope och scale) och investeringsteori (stage construction) för att finna teoretiska ingångar till det empiriska materialet.

Åter till teori – fokusering på skalhöjning, samordning och etappvis utbyggnad – slutligt fastställda forskningsfrågor och slutligt syfte

Jag sökte mig till Chandler (2004) för att förstå betydelsen av och vilka effekterna kunde bli av att använda Scale och Scope som investeringsstrategier. När det gällde Scale kunde jag också gå tillbaka till Andersson (1998) och hans resonemang om investeringar med avtagande styckkostnader och även Bohm (1996) som förde resonemang som anknöt till Scale. Scale och effekterna av Scale har studerats inom många områden medan Scope inte studerats lika frekvent trots att Scope kan generera både skaleffekter och andra synergieffekter. Stage Construction är framförallt ett medel att hantera osäkerhet och irreversibilitet men det används också för att hantera knappa resurser vare sig det gäller personella resurser eller finansiella sådana till exempel budgetrestriktioner. Här sökte jag mig till Marglin (1963), Bohm (1996) och till Amram och Kulatilaka (1999) i första hand för att förstå fördelarna med tillvägagångssättet och hur den etappvisa utbyggnaden skulle kunna förbättra investeringens lönsamhet. Nu hade jag tre verktyg att tolka det

of Scope, Economies of Scale och Economies of Stage Construction. Det var dags att låsa

fast forskningsfrågorna och fastställa studiens definitiva syfte. Studiens syfte som redan har presenterats under avsnitt 3.3 är att besvara forskningsfrågorna genom att tolka empirin med hjälp av de teoretiska modellerna. Syftet är att vinna kunskap om mindre kommuners användning av Scope, Scale och Stage Construction vid utformning och genomförande av stora investeringsprojekt och identifiera effekter som uppnås. Det vill säga att identifiera och tolka Economies of Scope, Scale och Stage Construction i form av konsumentfördelar och producentfördelar för att få kunskap om hur samhällsekonomisk effektivitet och effektiv fördelning kan skapas.

tillbaka till empirin – upprepade tolkningar genom jämförelser på empirisk/teoretisk nivå

Det empiriska underlaget från de sammanställningar som nämnts tidigare bearbetade jag nu ytterligare med tydligare fokus på användning av Scope, Scale och Stage Construction vid utformning och genomförande av de stora investeringarna. Men mycket från fallbeskrivningarna behöll jag som kontext för att vidga förståelsen av investeringsaktiviteterna. Investeringarna från Lerum, från Stenungsund och från kommunerna i den momentana studien presenteras i var sitt kapitel. Fallstudierna omarbetades för dessa kapitel för att tydligare framhäva de fenomen som jag sökte med mitt teoretiska raster. Varje delfall (i den longitudinella studien) respektive varje fall (i den momentana studien) avslutas med en sammanfattning av användningen av Scope, Scale och Stage Construction samt sker viss identifiering av de effekter som kunde iakttas. Vart och ett av de tre empirikapitlen innehåller nu för varje investering en avdelning med ”bastolkad”4 empiri följt av en kort sammanfattning av denna grundanalys. Grundtolkningen är utgångspunkt för fortsatt tolkning i kapitlen sju och åtta. Tolkningarna i dessa kapitel följer forskningsfrågorna. I kapitel sju besvaras forskningsfråga ett och i kapitel åtta besvaras forskningsfråga två. Detta sker genom att empirin bearbetas med hjälp av teoretiska ingångar huvudsakligen från de områden, kring Scope och Scale och Stage Construction och dessa strategiers effekter, som presenterades i kapitel två. I kapitel sju tolkas med hjälp av teoretiska impulser användningen av Scope, Scale och Stage Construction. Dessa tre investeringsstrategier blir kapitlets huvudteman. Samtidigt grupperas investeringarna inom investeringsområden. Dessa investeringsområden blir i presentationen underordnade strategierna och investeringarna hamnar på den lägsta nivån. På detta vis skapas en översikt över hur Scope, Scale och Stage Construction används och det ger en möjlighet till jämförelse mellan likartade och olikartade investeringar. Tolkningarna sammanfattas under avsnitten 7.4 - 7.7.

I kapitel åtta fortsätter tolkningen av empirin med fokus på identifiering och tolkning av effekter. Detta sker dels genom att med hjälp av motiven och dels genom att med hjälp av kostnadspåverkande faktorer från litteraturen tolka empirin om hantering och

98

av kapitel sju därför Economies of Scope, Economies of Scale och Economies of Stage Construction. Det som eftersöks är de konsumentfördelar respektive producentfördelar som är effekter av använd investeringsstrategi och som framträder i empirin i kapitlen 4-6 men som också berörs i diskussionerna i kapitel sju. Tolkningens två delar sammanfattas i avsnitten 8.5 – 8.65 (svar del ett, med tolkningsnyckel motiv) och i avsnitten 8.11 - 8.12 (svar del två, med tolkningsnyckel kostnadspåverkande faktorer). Dessa avsnitt tillsammans besvarar forskningsfråga två.

I det nionde och avslutande kapitlet ges en kort sammanfattning av hur syftet har uppnåtts och av studiens kunskapsbidrag i praktiskt och teoretiskt avseende. Studien syftar inte till att komplettera de produktionsteoretiska – och investeringsteoretiska modellerna men däremot breddar den förståelsen av de teoretiska modellernas användningsområden. Studiens generaliserbarhet berörs. Jag diskuterar också den succesivt tolkande metod som jag använt och hur den har bidragit till att syftet uppnåtts. Här fokuserar jag också på fortsatt forskning när det gäller att förstå hur effektivitet vid offentliga investeringar kan uppnås.