Euroområdet lanserades 1999 genom en grupp om elva medlems stater och är numera sammansatt av sjutton stater, inklusive Estland som blev medlem 1 januari 2011. Fler medlemsstater visade tidigare intresse för att medverka i valutaunionen så snart de uppfyllde kon vergenskriterierna, men entusiasmen för detta har dessvärre dalat i samband med den nu pågående finansiella krisen.
Stabilitetspakten är ett komplext övervakningssystem som ska fungera som en garant för konvergensen mellan medlemsstaternas ekonomier. Den stränga sanktionsmekanismen i stabilitetspakten skulle borga för att samtliga euroländer följde dess regler, och att euron förblev en solid valuta – men mekanismen har inte visat sig fungera. Den första prövningen av effektiviteten i detta rättsliga instrument kom då Ekofin försökte tillämpa det gentemot två av de största och mäktigaste medlemsstaterna, Tyskland och Frankrike. Eftersom fördraget undantar laglighetsprövning av finanspolitiska
frågor föll uppgiften på Ekofin att genomföra förfaranden avseende alltför omfattande underskott. Ekofins misslyckande med att genom driva stabilitetspakten mot dessa stater och EUdomstolens dom blottade dess rättsliga otillräcklighet.
Att euroländerna inte har respekterat stabilitetspakten har sänt negativa signaler till de medlemsstater som inte ingår i valutaunio nen. Oförmågan att ta ansvar för att följa budgetreglerna har väsent ligen skadat eurons rykte, trovärdighet och stabilitet. Den svaga bud getdisciplinen i EU:s största ekonomier har inte heller hjälpt till att generera förtroende för euron bland väljarna i de EUländer som står utanför eurosamarbetet.
Ändringarna av stabilitetspakten 2005 har inte fungerat. I kölvatt net efter Greklands fiskala problem följer medlemsstater som Irland, Spanien och Portugal. Krisen i Grekland bekräftar att ändringarna av stabilitetspakten inte mötte målet att stärka budgetdisciplinen inom EU, utan istället lade grunden för ytterligare finanspolitisk oro. Tro värdigheten i stabilitetspakten kunde ha stärkts om den hade inklu derats i Lissabonfördragets regelverk. Det skulle dessutom ha kunnat förebygga de mixtranden med stabilitetspakten som vissa större med lemsstater har bedrivit efter eget tycke och smak. Det är inte svårt att ändra en rådsförordning om relevanta EUinstitutioner bestämmer sig för detta – och samtidigt tas för givet att euron ska fortsätta att fungera som gemensam valuta på obegränsad tid. Om stabilitets pakten hade inkorporerats i fördragets ramverk skulle rättsläget ha förtydligats och ytterligare stärkt marknadens förtroende för euron. EU bör nu dra lärdomar av sina misstag vad gäller övervakningen och genomförandet av stabilitetspakten och av misslyckandet med att genomföra denna i Tyskland och Frankrike. Krisen i Grekland kunde ha avvärjts om EU inte hade degraderat stabilitetspakten från ett orubbligt regelverk till en svag överenskommelse.
Den pågående reformen av stabilitetspakten och inrättandet av en permanent räddningsfond är utformade för att tvinga medlems staterna att bringa ordning i sina statsfinanser innan deras ekono miska problem hotar euroområdet som helhet. Betoningen bör dock ligga på förebyggande åtgärder och inte på att bestraffa överträdel ser av reglerna om budgetdisciplin. Reformförslagen bör inriktas på
att hindra att fler statsfinansiella kriser uppstår i euroområdet. Ett förslag i denna förebyggande och övervakande anda är att se till att de nationella statistiska myndigheterna blir oberoende, i likhet med de nationella centralbankerna. Om Lissabonfördraget ska ändras bör Eurostat (som nu ligger under kommissionen) upphöjas till att bli en oberoende EUinstitution, och de nationella statistiska myndighe terna bör inordnas under denna. Det förslag till förordning som nu föreligger, och som syftar till att stärka Eurostats granskningsbefo genheter utan att leda till en oberoende ställning, ter sig otillräckligt. Att genomföra en fördragsändring för att inrätta en permanent räddningsmekanism som en del av EU:s regelverk är önskvärt. Lissa bonfördraget innehåller redan en möjlighet att inrätta en tillfällig räddningsmekanism. Den föreslagna räddningsmekanismen skulle kunna godkännas med ett skyndsamt förfarande för att undvika ett konvent och på så vis även undvika folkomröstning i bland annat Irland. Om ett sanktionsförfarande ska kopplas till EFSF måste dock det ordinarie ändringsförfarandet tillämpas.
Problemet med att etablera en räddningsmekanism inom fördra gets ramverk är att en sådan står i konflikt med den ovillkorliga be stämmelse som förbjuder att medlemsstaterna undsätter varandra, genom att köpa upp eller överta varandras skuldförbindelser (icke undsättningsklausulen). Om en medlemsstat försummar sina skyldig heter enligt EMU:s regelverk förbjuder alltså fördragsbestämmelserna andra medlemsstater att rädda denna stat. Den rättsliga oförenlighe ten med ickeundsättningsklausulen kan rättfärdigas om tillgången till räddningsfonden underställs stränga villkor. En medlemsstat som ständigt bryter mot reglerna om budgetdisciplin måste hållas ansva rig, och som sista utväg kunna uteslutas eller frivilligt utträda ur euro samarbetet. Det finns idag ingen fördragsbestämmelse som tillåter en medlemsstat som bryter mot stabilitetspakten att träda ur EMU samarbetet. Det är den oheliga treenigheten ”inga undantag, ingen undsättning och inget utträde” som utgör receptet för kris i euroom rådet. Även om fördragen skulle ändras blir det inte en enkel uppgift att komma tillrätta med oförenligheten mellan dessa tre principer i eurosamarbetet; någon av dem behöver offras for att samarbetet ska kunna fungera effektivt.
Även om en fördragsändring genomförs avseende stabilitetspakten finns ännu inget förslag om att flytta beslutskompetensen från rådet till EUdomstolen. Kravet på kvalificerad majoritetsomröstning för att frångå bötesbestraffning för en medlemsstat, tillsammans med det nya omröstningssystemet för kvalificerad majoritet som träder ikraft år 2014, kan i viss mån driva på genomförandet av stabilitets pakten. Enligt författarens mening bör denna kompetens tilldelas ett oberoende organ såsom EUdomstolen och inte lämnas i händerna på ett opålitligt politiskt organ som Ekofin.
Precis som i fråga om den monetära unionen, skulle inrättandet av en fiskal union inte bara kräva att man ändrar de materiella reg lerna utan även den institutionella strukturen inom EU. Även om den fiskala politiken kan samordnas inom det nuvarande fördragets ramverk genom enhälliga beslut i rådet, kommer inte sådana bestäm melser att vara tillräckliga för att föra utvecklingen i riktning mot en fiskal union. En fördragsändring skulle vara nödvändig för att inrätta ett tydligt rättsligt institutionellt ramverk i detta syfte.
Det nuvarande scenariot, där den ekonomiska och monetära unio nen har en monetär politik men ingen gemensam finans och skatte politik, kan komma att bestå tills betydligt fler statsfinansiella kri ser uppstår i ett euroland eller inom EU. Den grekiska fiskala krisen bekräftar ånyo att det inte är enkelt att ha en framgångsrik gemen sam valuta när den monetära politiken bestäms av ECB och finans politiken bestäms av nationella myndigheter. Även om den allmänna opinionen är emot gemensamma skatter och en gemensam finans politik (se vidare kapitlet av Linda Berg) behöver EU bemöta detta förr eller senare. Så länge EU sköter den monetära unionen utan att utöka den med en fiskal union riskerar inte enbart eurons stabilitet att försämras utan eurons livslängd i sig förblir oförutsägbar.
Post Scriptum
Vid toppmötet i Bryssel den 16–17 december 2010 beslutade Europeiska rådet att skapa en permanent europeisk stabilitetsmekanism som kommer att ersätta den nuvarande tillfälliga EFSF. Detta kan endast ske genom en ändring av Lissabonfördraget och det föreslås ske med det förenklade änd ringsförfarandet. Den föreslagna ändringen kommer att träda i kraft den 1
het med deras respektive konstitutionella bestämmelser, och kommer att begränsas till att bredda tillämpningsområdet för artikel 136 i FEUF. Denna bestämmelse anger de rättsliga förutsättningarna för att säkerställa ett väl fungerande EMU. Syftet med ändringen är att underlätta denna målsätt ning genom att skapa en nödfond för euroländer i akut behov av ekonomiskt stöd. Den föreslagna ändringen innebär att euroländerna kan få tillgång till medel ur nödfonden under strängt hållna villkor, men förslaget nämner inte vilka dessa villkor kan tänkas vara. Inte heller innehåller rådsslutsatsen några bestämmelser om sanktioner vid överträdelser.
Källor och litteratur
Den litteratur som ligger till grund för kapitlet är hämtad från rättsliga tidskrifter som Journal of International Banking Law and Regulation och
Legal Issues of European Integration, samt European Business Law Review.
För en kritisk utvärdering av EUländernas beslut att revidera och försvaga stablitets och tillväxtpakten, se Sideek M Seyad ”Destabi lisation of the European Stability and Growth Pact” (Journal of Inter-
national Banking Law and Regulation 239, 2004).
En kritisk översikt över de konvergenskriterier som EU lade fast inför eurons inrättande, se Sideek M Seyad ”A Critical Interpretation of the EMU Convergence Rules” (Legal Issues of European Integration 24, 1997).
En analys av frågan om regleringen av euroområdet är tillräck lig ges i Sideek M Seyad, ”A legal Analysis of the Euro Regulations” (European Business Law Review 8, 1997).
Två relevanta böcker är Sideek M Seyads European Community Law on the Free Movement of Capital and the EMU (Cambridge: Kluwer
1999) och John Ushers The Law of Money and Financial Services in the European Community (Oxford: Clarendon Press, 1994).
Två andra användbara texter är Stefan Gerlachs analys ”Strength ening the Institutional Underpinnings of the Euro”(Sieps, European
Policy Analysis 2010:9), och Phoebus Athanassious uppsats ”With drawal and Expulsion from the EU and EMU”, European Central Bank, Legal Working Paper Series, Nr 10/december 2009.