Den ekonomiska kris som träffat Europa, i synnerhet några medlem mar i euroområdet, som Grekland, Spanien och Irland, har avslöjat allvarliga brister i EU:s system för övervakning och samordning av finanspolitiken, det vill säga i stabilitetspakten. Många av dessa svag heter var kända och debatterade redan under 1990-talet – innan euron lanserades som den gemensamma valutan. Den statsfinansiella krisen i EU på senare år har tydligt blottlagt sprickorna i stabilitetspakten, såväl i dess konstruktion som i dess tillämpning. Den var förvisso inte konstruerad för att hantera en djup finansiell kris. Tanken var att dess regler skulle hindra Europa från att hamna i en kris som dagens. Men stabilitetspakten, såsom den administrerades av ministerrådet, kunde inte bromsa uppbyggnaden av de obalanser som utmynnat i dagens kritiska läge.
Vi har här beskrivit en rad brister i EU:s finanspolitiska regel verk: dålig statistisk övervakning, slapp finanspolitisk kontroll under goda tider, snäv makroekonomisk övervakning, svaga incitament för ministerrådet att agera under förfarandet vid alltför stora underskott, frånvaron av explicita undantagsregler samt bristen på en mekanism för att hantera statsfinansiella kriser och statsbankrutt. Detta är för visso en lång lista av problem. Den sammanfattar vad som kommit fram i debatten och forskningen om stabilitetspakten.
Men problemen är inte olösliga. Vi drar slutsatsen att krisen visar att euroområdet behöver en starkare form av samordning av och dis ciplin i medlemsländernas finanspolitik än den som den gamla sta bilitetspakten åstadkom. En reformerad pakt kan ge euroområdet den finanspolitiska disciplin som ECB behöver för att framgångsrikt driva låginflationspolitik. Vi har pekat på en rad åtgärder för att för stärka stabilitetspakten. Samtliga har uppmärksammats i varierande utsträckning i den allmänna debatten om EU:s ekonomiska styrning. Många återfinns i de förslag som kommit från kommissionen och ministerrådet under 2010 och som kommer att ingå i den nya lagstift ning som följer från dessa förslag.
Djupa ekonomiska kriser utlöser som regel en läroprocess. Krisen öppnar för nya idéer och förslag om hur den ekonomiska politiken och de ekonomiska institutionerna kan utformas. 1990-talets finans kris i Sverige är ett förträffligt exempel på hur en kris drev fram en rad reformer av ramverket för stabiliseringspolitiken. En organisation som har förmågan att lära sig av erfarenheten, och därmed anpassa sig till omvärlden, blir också en organisation med goda utsikter för överlevnad och framgång.
EU – och dess föregångare EG – har tidigare kunnat anpassa sig till nya förhållanden. Samma mönster ser vi under dagens kris. Den har tvingat EU att ta större hänsyn till makroekonomiska och poli tiska realiteter som tidigare sopats under mattan eller som dykt upp som nya fenomen. Under hela krisförloppet har EU:s olika institu tioner improviserat och prövat nya lösningar – några av dem i klar strid med tidigare föreställningar om vad som är korrekt ekonomisk politisk respons. EU befinner sig nu mitt uppe i en intensiv läropro cess rörande den ekonomiska politiken. Lärandet återspeglas också i
förslagen om en reformerad stabilitetspakt från kommissionen och ministerrådet.
Ett ytterligare skäl för optimism är att under krisen inom EU spe lar finansmarknaden en aktiv roll som övervakare och granskare av finanspolitiken och det politiska spelet. Problemet är att marknadens signalsystem inte fungerat väl tidigare, då den reagerade för sent för att förhindra krisen. Framtiden får utvisa hur väl finansmarknaderna har lärt sig av den pågående krisen.
Man skulle naturligtvis önska att forskningen kunde säga hur den statsfinansiella krisen i EU kommer att lösas. Vi ställer oss själva den frågan men måste dra slutsatsen att det inte finns underlag för en klar och enkel prognos. Euroområdet är nämligen en ny typ av valuta union, för vilken det är svårt att finna historiska förebilder att hänvisa till. Den ekonomiska och politiska osäkerheten är omfattande. Utmaning arna är stora för de ansvariga för penning och finanspolitiken – såväl på unionsnivån som på den nationella scenen. Hittills under krisen har vi sett en rad kraftfulla åtgärder för att hantera de statsfinansiella oba lanserna. De reformer av stabilitetspakten som ligger för beslut under 2011 visar också på en vilja att anpassa det finanspolitiska ramverket till en ny verklighet. Vi förutsäger dock att det kommer att krävas mycket mer av det politiska systemet i EU innan krisen är över.
Källor och litteratur
Det finns en omfattande litteratur kring valet av institutionellt ram verk för den ekonomiska politiken, i synnerhet kring frågan om en stabilitetspakt för EU. Utgångspunkten för vår uppsats är betän kandet Stabiliseringspolitik i valutaunionen (SOU 2002:16), samt del betänkandet Stabilitet och stabiliseringspolitik i EMU (SOU 2001:62), där stabilitetspakten (se webbadressen http://ec.europa.eu/eco nomy_finance/sgp/index_en.htm) beskrivs. Ett viktigt bidrag är Charles Wyplosz underlagsrapport till denna utredning med titeln ”Fiscal policy: Institutions vs rules” (SOU 2002:16, bilaga 5), som fokuserar på den institutionella ramen för finanspolitiken. Michael Bergmans underlagsrapport till samma utredning, ”Finanspolitikens
roll i en valutaunion” (SOU 2001:62, bilaga 2), innehåller en detal jerad beskrivning av stabilitets och tillväxtpakten. Lars Calmfors har i en serie artiklar, bland annat i uppsatsen ”Hur skall framtida statsfinansiella kriser i Europa undvikas?” (manuskript, Stockholm: IIES) diskuterat svagheterna i det nuvarande regelverket och lämnat förslag till hur en reformerad pakt bör se ut. De ändringar och tillägg till stabilitets och tillväxtpakten som gjordes finns beskrivna i för ordningarna nr 1055/2005 och nr 1056/2005.
Forskningen kring transparens i budgetprocessen och budgetutfall sammanfattas av David Dreyer Lassen i uppsatsen ”Fiscal consolida tions in advanced industrialized democracies: Economics, politics, and governance” (Rapport till Finanspolitiska rådet 2010/4). James E. Alts och David Dreyer Lassens artikel ”Fiscal transparency, politi cal parties, and debt in OECD countries” (European Economic Review 50:6, 2006) analyserar och jämför olika mått på transparens inom budgetpolitiken. Effekten av oberoende prognoser inom EU som underlag för den nationella budgeten diskuteras av Lars Jonung och Martin Larch i uppsatsen ”Improving fiscal policy in the EU. The case for independent forecasts” (Economic Policy 21:47, 2006). Lars Jonung, Martin Larch och Jonas Fischer ger i artikeln ”101 proposals to reform the Stability and Growth Pact. Why so many? A survey”, (Public Finance and Management 3:8, 2008) en översikt av litteraturen kring stabilitetspakten innan den ändrades 2005.
Den statsfinansiella krisen i EU har gett upphov till en snabbt växande litteratur. Hit hör bland annat bidragen i Richard Baldwins och Daniel Gros bok Completing the eurozone rescue: What more needs
to be done?, publicerad 2010 (London: VoxOrg Publication). Daniel
Gros och Thomas Mayer i ”How to deal with the threat of sovereign default in Europe: Towards a Euro(pean) Monetary Fund” (Intereco-
nomics, 45:2, 2010) utvecklar ett uppmärksammat förslag för en euro
peisk valutafond.
Rekommendationerna i vår uppsats har till stor del hämtats från Martin Larch, Paul van den Noord och Lars Jonung, ”How to rebal ance the EU’s fiscal framework?” (European Economy – Economic Papers 429, 2010).
1970–1998 analyseras som en läroprocess av Lars Jonung i boken Med
backspegeln som kompass – om stabiliseringspolitiken som läroprocess (ESO
rapport, Ds 1999:9). Budskapet är att kriser öppnar för ett nytt tän kande kring den förda politiken och dess ramar. Lars Jonungs bidrag ”EMU – the first 10 years: challenges to the sustainability and price stability of the euro area – what does history tell us?” i EMU and
economic policy in Europe. The challenge of the early years, redigerad av Marco Buti och André Sapir (Cheltenham: Edward Elgar, 2002), betonar lärandets roll för att euron ska överleva kraftiga störningar som ekonomiska kriser.
Kommissionens förslag i september 2010 för reform av stabilitets pakten finns för nedladdning på följande webbadress: http://ec.europa. eu/economy_finance/articles/eu_economic_situation/2010-09-eu_ economic_governance_proposals_en.htm.
Rapporten från en arbetsgrupp under van Rompuys ledning i okto ber 2010, samt det beslut som fattades av Ekofin-rådet den 18 okto ber 2010 finns på adressen: http://ec.europa.eu/economy_finance/ focuson/crisis/201010_en.htm.
De data som använts i figurerna och nämns i texten är hämtade från EUkommissionens databas AMECO på adressen http://ec.europa. eu/economy_finance/ameco/user/serie/SelectSerie.cfm.
En mer utförlig beskrivning av S2indikatorn finns i den engel ska versionen av Svensk finanspolitik. Finanspolitiska rådets rapport 2009 (Stockholm, Finanspolitiska rådet, 2009). Europeiska kommissio nens ”Sustainability report 2009” (European Economy 9, 2009) inne håller också en teknisk beskrivning av S2indikatorn.
Vi har fått konstruktiva kommentarer från många under arbetet med denna uppsats. Ett särskilt tack går till Lars Calmfors, Len Frej Ohlsson, Lars Oxelheim och Jonas Vlachos. Vi riktar också ett stort tack till Anne Christine Lyder Andersen för hjälp med data och figu rer.