av Michael Bergman och Lars Jonung
Den globala ekonomiska kris som började 2008 har bidragit till en kris inom det finanspolitiska samarbetet inom EU. Krisen har avslö jat en rad svagheter i det system för övervakning och samordning av finanspolitiken inom euroområdet som bygger på den så kallade stabilitets och tillväxtpakten (”stabilitetspakten”). Dessa svagheter har tillåtit krisen att hota grunderna i hela EUprojektet. Nu pågår ett arbete inom EU – ett arbete som inbegriper kommissionen, rådet och parlamentet – för att finna lösningar på de ekonomiskpolitiska utmaningar som EU och euron står inför. Den grekiska statsfinan siella krisen illustrerar många av dagens problem. Men de krafter som utlöste krisen i euroområdet har varit verksamma länge – inte bara i Grekland utan även i flera länder inom euroområdet.
Syftet med detta kapitel är att belysa orsakerna till den statsfinan siella krisen inom euroområdet samt att presentera åtgärder för att förstärka den institutionella ramen för samordning av finanspoliti ken inom EU. Vi lägger fokus på det finanspolitiska ramverket, det vill säga på stabilitetspakten.
Vår fundamentala slutsats är att stabilitetspakten bör och kan reformeras så att den bidrar till bättre budgetdisciplin inom euro området. Vi uppfattar den gällande stabilitetspakten som en svag form av finanspolitisk union vars mål är att övervaka och samordna med lemsländernas finanspolitik så att den gemensamma penningpolitiken kan koncentreras på målet att värna om prisstabilitet. Denna finans politiska union bör förstärkas eftersom krisen har visat att tillämp ningen av stabilitetspakten har varit behäftad med allvarliga brister.
Den har inte använts tillräckligt kraftfullt och konsekvent. Hade dess regler följts under eurons första tio år hade vi inte stått inför dagens djupa statsfinansiella kris. Euron behöver således en mild form av finanspolitisk union som minimerar risken för statsfinansiella obalan ser. En reformerad stabilitetspakt ser vi därför som den mest lovande vägen för att förhindra en upprepning av dagens budgetkris.
Kapitlet har följande struktur. Först redogör vi för det formella regelverket i stabilitetspakten. Sedan beskriver vi det makroekono miska läget under 2010 inom euroområdet och EU. Siffrorna visar att stabilitetspakten inte har fungerat såsom dess arkitekter tänkte sig. Regelsystemet har inte hindrat ett medlemsland som Grekland att glida hotfullt nära statsbankrutt. Nästa avsnitt, huvudavsnittet, beskriver stabilitetspaktens svagheter under sex olika rubriker. Här behandlar vi problem kopplade till den statistiska rapporteringen, den finanspolitiska styrningen under goda tider, systemet för makro ekonomisk övervakning, ministerrådets inställning till finanspolitisk övervakning och samordning, bristen på en undantagsregel i stabi litetspakten, samt till avsaknaden av en institution för hantering av statlig skuldkris och statsbankrutt. Under dessa rubriker diskuterar vi också olika åtgärder för att förstärka stabilitetspakten och den finans politiska samordningen inom EU. Avslutningsvis presenterar vi våra slutsatser mot bakgrund av den osäkerhet som för närvarande råder om den ekonomiska utvecklingen och om formerna för det framtida ekonomiska samarbetet inom EU.
Stabilitetspakten
Euroområdet är en unik valutaunion. Det är första gången som ett antal demokratiska länder har överlämnat ansvaret för utformningen av penningpolitiken till en central och politiskt oberoende myndighet – den europeiska centralbanken i Frankfurt (ECB) – medan ansva ret för finanspolitiken vilar hos de enskilda medlemsländerna. Med denna konstruktion finns en inbyggd spänning mellan den gemen samt bestämda penningpolitiken och den nationellt kontrollerade finanspolitiken – en spänning som gett upphov till en lång debatt och
omfattande forskning sedan början på 1990-talet kring den lämpliga institutionella ramen för finanspolitiken i en valutaunion som den europeiska.
Regelverket för finanspolitiken inom EU formulerades först i Maastrichtfördraget 1991. Det kompletterades och utvidgades i Amster damfördraget 1997 rörande stabilitetspakten. Som en följd av de svårigheter att uppfylla stabilitetspakten som Frankrike och Tysk land mötte under åren 2002–2005 ändrades delar av regelverket 2005. De ursprungliga begränsningarna för underskott och skuldkvot samt sanktionsmöjligheterna behölls men tillämpningen luckrades upp. Den budgetpolitiska disciplinen försvagades markant.
Traditionellt skiljer man mellan två delar i det finanspolitiska ramverket, det vill säga inom stabilitetspakten. Den första, den före byggande delen (preventive arm) gäller övervakningen och samord ningen med syfte att hålla de offentliga finanserna nära balans för att därigenom motverka uppkomsten av statsfinansiella obalanser. Den andra, den korrigerande delen (corrective arm), gäller när något med lemsland har brutit mot regelverket. Som vi kommer se har bägge delarna av stabilitetspakten visat sig vara svaga och ineffektiva.
Två övergripande finanspolitiska regler gäller för samtliga EU länder, oberoende av om de är medlemmar i euroområdet eller inte:
• Budgetunderskottet mätt som underskottet i den offentliga sek- torns finansiella sparande (skillnaden mellan den offentliga sek torns intäkter och utgifter inklusive räntenettot) får inte över stiga 3 procent av BNP under normala omständigheter. • Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld får inte över
stiga 60 procent av BNP, såvida inte skuldkvoten faller och när mar sig detta referensvärde i en ”tillfredställande” takt. (Den konsoliderade bruttoskulden är den offentliga sektorns totala skuld efter det att interna fordringar och skulder inom sektorn (t ex ålderspensionssystemets fordringar på staten) avräknats mot varandra. Däremot avräknas inte fordringar på privat sektor.)
Undantag kan göras från regeln om referensvärdet för budgetunder skottet på 3 procent av BNP vid ovanliga händelser som står utanför
enskilda regeringars kontroll. Dessa exceptionella omständigheter var specificerade i den ursprungliga förordningen. Den offentliga sektorns finansiella underskott tilläts överstiga 3 procent av BNP om BNP föll med mer än 2 procentenheter under ett år. Vid fall i BNP som understeg 2 procentenheter men samtidigt översteg 0,75 pro centenheter under ett år skulle en prövning göras från fall till fall. Även temporära underskott som översteg referensvärdet på 3 procent av BNP kunde accepteras om EUkommissionens prognoser visade att underskotten i de offentliga finanserna under det följande året inte skulle överstiga referensvärdet.
Dessa precisa bestämmelser rörande undantag ersattes med mer löst formulerade paragrafer vid revideringen av stabilitetspakten 2005. För det första togs de exakt angivna BNP-fallen bort och ersat tes av formuleringen ”negativ årlig BNPvolymtillväxt eller på grund av ett kumulerat produktionsbortfall under en långvarig period med mycket låg årlig BNPvolymtillväxt i förhållande till dess potential” (artikel 1, paragraf 2 i stabilitetspakten). Dessutom kan länder som har temporära underskott som överstiger referensvärdet på 3 procent hänvisa till en lång rad omständigheter för att undvika förfarandet vid alltför stora underskott (excessive deficit procedure) som ingår som en del i den korrigerande delen av stabilitetspakten. Detta betyder att hänsyn ska tas till bland annat tillväxtpotential, konjunkturläget och eventuella satsningar inom ramen för Lissabonagendan. När det gäller budgetläget ska också faktorer som långsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna och offentliga investeringar beaktas.
Tidsfristerna under förfarandet vid för stora budgetunderskott och tidsfristerna inom vilka det berörda landet ska vidta åtgärder för att korrigera underskott förlängdes också. Detsamma gällde tidsfristen innan sanktioner kan utdömas. I det ursprungliga regelverket iden tifierades för stora underskott redan ett år efter att de inträffat vilket i sin tur innebar att sanktioner kunde utdömas först tre år senare. Eftersom tidsfristerna generellt blev mer generösa är det i värsta fall möjligt att sanktioner först kan utdömas sju–nio år efter det att ett brott mot stabilitetspakten fastställts.
Stabilitetspakten anger också medelfristiga mål för budgetpolitiken eller mer exakt för den offentliga sektorns konjunkturrensade finan
siella sparande, det vill säga den offentliga sektorns finansiella spa rande korrigerat för de budgetsaldoförändringar som automatiskt upp står när BNP varierar. Enligt det ursprungliga regelverket skulle det medelfristiga målet med budgetpolitiken vara balans eller överskott i de offentliga finanserna. Det reformerade regelverket säger att bud getmålen bör ”ta hänsyn till de olika ekonomiska och statsfinansiella situationerna och utvecklingen samt de finanspolitiska riskerna för de offentliga finansernas hållbarhet, bland annat inför framtida demogra fiska förändringar” (förordning 1055/2005). Detta betyder att budget målen inte nödvändigtvis behöver vara lika i samtliga medlemsstater. Stabilitetspaktens budgetregler tillkom för att hindra svaga stats finanser i ett medlemsland från att få negativa återverkningar på övriga euroländer och på sikt undergräva målet för den gemensamma pen ningpolitiken, nämligen en låg och stabil inflation. Stora budgetunder skott tenderar nämligen att driva upp ränteläget och pressa ned priset på statsobligationer. Om investerare (”de finansiella marknaderna”) miss tänker att ett medlemsland kommer få betalningssvårigheter, sprids prisfallet och osäkerheten inom hela euroområdet. Ett sådant förlopp observerades i början av Greklandskrisen då länder som Spanien, Por tugal och Irland påverkades negativt av ”smittan” från Grekland.
För att garantera prisstabilitet inom euroområdet förbjuder dess utom fördraget den europeiska centralbanken, ECB, och medlems ländernas nationalbanker att direkt köpa skuldförbindelser utgivna av något medlemsland, den så kallade ickeundsättningsklausulen (no
bail-out clause) (fördragets artikel 123, paragraf 1). Dessutom tillåts
varken EU eller dess medlemsländer att ansvara för eller överta såda na skuldförpliktelser (fördraget artikel 125, paragraf 1). Klausulen är en återspegling av den grundläggande filosofin bakom fördraget och stabilitetspakten rörande finanspolitiken: ett regelbaserat system för väntas bidra till finanspolitisk stabilitet inom euroområdet och där med underlätta för ECB att hålla låg inflation.
Stabilitetspakten anger sanktioner i form av depositioner under de första två år som ett medlemsland har för stora underskott. Om budgetunderskotten består under längre tid än två år, kan minister rådet omvandla depositionen till böter. Dessa bestraffningsmöjlighe ter har aldrig använts trots att flera länder systematiskt har brutit mot
riktlinjerna. ”Straffen” i den korrigerande delen av stabilitetspakten har nämligen uppfattats som alltför hårda. Ett trovärdighetsproblem uppstår naturligtvis när gällande regler inte tillämpas. När den kor rigerande armen av stabilitetspakten inte används trots att länder vid upprepade tillfällen bryter mot lagarna, skickas signalen till andra länder att det är fritt fram även för dem att bryta mot regelverket.
En viktig del i stabilitetspakten är det varningssystem som gör det möjligt att tidigt identifiera länder där underskotten växer kraftigt eller där man bryter mot treprocentsregeln. Varje enskilt EUland ska varje år lägga fram antingen ett stabilitetsprogram (för euroländerna) eller ett konvergensprogram (för EUländer som inte är medlemmar i valutaunionen). Dessa redogör för inriktningen av den ekonomiska politiken under de kommande åren och inkluderar prognoser om den framtida ekonomiska utvecklingen. Programmen utvärderas av kommissionen, som kan uppmana ett medlemsland att korrigera sitt program om så anses påkallat.
Som nämnts tidigare mjukades stabilitetspakten upp 2005. Tyd liga regler ersattes med luddiga formuleringar. Den allmänna upp fattningen var att mäktiga medlemsländer som Frankrike och Tysk land önskade en mer tandlös pakt för att undvika att bli föremål för sanktioner. Den statsfinansiella krisen inom euroområdet har nu skjutit stabilitetspaktens trovärdighet i sank. Den har blivit en kuliss bakom vilken medlemsländerna spelar ett spel som stabilitetspakten var tänkt att förhindra. Kommissionen och ministerrådet har insett detta och arbetet pågår för fullt med att få fram ett bättre regelverk baserat på lärdomarna från krisen inom euroområdet.