av Mats Persson
En viktig orsak till Greklands budgetkris är landets generösa pensio ner. Utgör Grekland härvidlag en varningsklocka för andra länder – håller pensionsutgifterna på att slå stora hål i EUländernas bud getar? Och kommer detta i så fall att skapa problem för framtidens EMUsamarbete?
Om man tittar på statistiken (vilket vi ska göra längre fram i detta kapitel) verkar det inte så farligt. Grekland framstår närmast som ett undantag; om man undersöker flera länder kan man inte urskilja något tydligt samband mellan generösa pensioner å ena sidan och underskott i statsbudgetarna å andra sidan. Men frågan är ändå intressant. Faktum är att de flesta av världens pensionssystem pres sas från tre håll: dels börjar folk arbeta allt senare i livet, dels går de i pension allt tidigare, och dessutom lever de längre efter pensione ringen. Resultatet av dessa tre trender blir att pensionerna kommer att ta en allt större del av de offentliga utgifterna i anspråk, vilket kan skapa både politiska och ekonomiska problem. Europas stater har börjat planera för dessa problem genom att i grunden reformera sina pensionssystem, som Sverige och Italien. Andra har genomfört (eller försökt genomföra) mer begränsade reformer, som Tyskland och Frankrike – och i det senare fallet ser vi att även begränsade refor mer kan stöta på stort politiskt motstånd. Så frågan om pensionerna är en politisk och ekonomisk realitet. Men utgör den ett problem för EMUsamarbetet?
Den frågan kan delas upp i två frågekomplex. För det första: innebär stora budgetunderskott för vissa länder ett problem för valutasamar
betet – och vad kan man i så fall göra åt det? För det andra: utgör ett lands pensionssystem ett problem för statsbudgeten – och vad kan man i så fall göra åt det? Om man ska tro dagstidningarna är svaret på den första frågan självklart – där får man intrycket att även ganska små länders budgetunderskott (som Greklands) utgör allvarliga hot mot EMUsamarbetet. Enligt somliga skribenter verkar det nästan som om en fiskal union skulle vara oundviklig så snart några länder väljer att ha gemensam valuta. För en ekonom är det emellertid inte nödvändigtvis så enkelt. I själva verket är frågan om sambandet mel lan valutapolitiken och finanspolitiken intressant och ofullständigt analyserat problemområde som mycket väl skulle kunna motivera en egen volym av Europaperspektiv.
Det andra frågekomplexet – om sambandet mellan pensioner och budgetunderskott – är mindre, och därmed enklare att hantera. Inte heller det är särskilt väl diskuterat i litteraturen, och därför ska jag begränsa mig till det i detta kapitel. Kapitlet är organiserat på följan de sätt. I nästa avsnitt tittar vi på lite data för att se om de länder som har generösa pensionssystem också har stora budgetunderskott. I de följande tre avsnitten går vi igenom den grundläggande teorin för pensionssystem för att se hur de lämpligen bör utformas för att inte belasta statsbudgeten alltför hårt. Budskapet i dessa avsnitt är, att om pensionssystemen görs ”aktuariella” (och vad det innebär ska vi diskutera utförligt) finns det mindre möjligheter för opportunistiska politiker att köpa röster från pensionärerna och därigenom ställa till med budgetunderskott. Därefter diskuterar vi huruvida de reformer av pensionssystemen som kanske vore önskvärda kräver en överstatlig politik, eller om de kan genomföras av enskilda länder. Sedan ägnar vi två avsnitt åt att diskutera om opportunistiska politiker som vill köpa sig röster kan kringgå pensionssystemens aktuariella regler, och hur sådana kryphål eventuellt skulle kunna täppas till. Jag avslutar kapitlet med några reflektioner kring utvecklingen av finanspolitiken i ett längre tidsperspektiv.
Låt oss börja med lite deskriptiv statistik. I Figur 1 visas generosi teten i de statliga pensionssystemen (den genomsnittliga statliga pensionen i procent av den genomsnittliga slutlönen) för OECD länderna på den vertikala axeln. Siffrorna omfattar enbart de statliga pensionssystemen; i många länder kompletteras dessa med mer eller mindre obligatoriska system på arbetsmarknaden, varför den totala ersättningsgraden (statliga pensioner plus arbetsmarknadspensio ner) blir högre än vad som framgår av figuren. Eftersom de statliga pensionerna dock är de mest relevanta för politiker som vill visa sig generösa visar vi endast dessa i diagrammet.
På den horisontella axeln visas ett mått på statens finansiella ställ ning, nämligen statsskuldräntorna i procent av BNP. Det finns natur ligtvis andra mått på statens ställning som kan vara lika relevanta, men de visar ungefär samma bild som statsskuldräntorna.
Figur 1: Ersättningsgraden i de statliga pensionssystemen (den genomsnittliga statliga pensionen i procent av slutlönen) och nettoräntorna på statsskulden för OECD-länderna 2009.
Källor: OECD Pensions at a Glance 2009 (s. 119) och OECD Economic Outlook 2010.
Ersä
ttningsgr
ad i off
en
tliga pensionssyst
em, %
Nettoräntor på statsskulden, % av BNP
Man skulle kanske vänta sig ett tydligt samband, nämligen att länder med generösa pensionssystem också har långsiktigt dåliga finanser. Men även om man kan ana sig till ett sådant samband är det inte särskilt tydligt, och skulle man bortse från extremfallet Grekland finns det helt enkelt inget samband alls. Här finns uppenbarligen fler mekanismer i arbete.
En sådan mekanism skulle kunna vara valet av pensioneringstid punkt. Ett pensionssystem skulle kunna ha en ganska måttlig ersätt ningsnivå, men ändå vara generöst i den meningen att det tillåter människor att gå tidigt i pension. Låt oss därför se på sambandet mel lan den ålder vid vilken folk går i pension i olika länder, och ländernas budgetunderskott. Detta visas i Figur 2.
Figur 2: Den genomsnittliga effektiva pensionsåldern 2007 och räntorna på statsskulden 2009.
Källa: OECD.
Vi ser att inte heller detta gav något tydligt mönster; det är inte så att de länder som låter sina medborgare gå i pension tidigt har speciellt dåliga statsfinanser. Framför allt slås man av att Grekland inte har så särskilt låg effektiv pensionsålder; den ligger på ungefär samma nivå som i Tyskland, och är faktiskt högre än i Finland och Spanien. De