Några skäl för avvikelser från det aktuariella idealet

Om nu aktuariella system är så bra – varför ser vi inte bara sådana system runt om i världen? En förklaring är att många av avvikelserna från det aktuariella idealet gynnar politiskt mäktiga särintressen. I en uppmärksammad artikel från 1990 visade Ann-Charlotte Ståhlberg således att det gamla ATP­systemet gynnade den övre medelklassen och missgynnade LO­kollektivet, tvärt emot vad den offentliga reto­ riken om ATP­systemet som ett ”fördelningssystem” försökte anty­ da. Och även om den övre medelklassen var ett viktigt och vältaligt särintresse var denna upptäckt kanske en bidragande orsak till att sys­ temet avskaffades några år senare, när insikten om systemets verkliga egenskaper började sprida sig bland andra särintressen.

Men en annan förklaring är att vi av olika skäl faktiskt vill ha en viss grad av icke­aktuariella system. Tag garantipensionen, eller den gamla folkpensionen, som exempel. De flesta av oss skulle nog anse att det måste finnas någon grad av grundtrygghet på ålderdomen även för sådana personer som aldrig haft några inkomster (eller åtminsto­ ne inte deklarerat några) under sina yngre år.

Man kan naturligtvis ifrågasätta varför de ska få en sådan grund­ trygghet. Ta till exempel nolltaxerarna; man kan nog säga att dessa – som i regel är rationellt kalkylerande och förutseende individer – är fullt kapabla att utnyttja de privata försäkringsmarknaderna för att trygga sin ålderdom och därför inte behöver någon statlig grund­ trygghet. Ett svårare fall utgörs av hemmafruarna. En kvinna som har levat på sin makes inkomst under hela livet kan kanske fortsätta med det, och leva på hans pension efter 65-årsdagen? Även om det resone­ manget kan låta rimligt, tycker nog många att en egen garanti pension är viktig för självkänslan och för maktförhållandet inom familjen på äldre dagar. Och hur blir det vid en skilsmässa? Vad gäller den aktua­ riella inkomstpensionen finns en möjlighet – men ingen skyldighet – att dela på pensionspoängen mellan makarna. Om en sådan delning inte har avtalats riskerar hemmafrun att bli helt utblottad vid en skils­ mässa. Då kan garantipensionen ge henne en viss grundtrygghet, så att hon inte blir helt utlämnad åt sin exmakes välvilja.

Men problemet med icke­aktuariella system som ger en grund­ trygghet är, att de är känsliga för politisk manipulation. Om poli­ tikerna vill göra sig populära kan de locka väljare genom att höja grundpensionen. Eftersom den inte är aktuariell leder inte en höjning av förmånerna automatiskt till en avgiftshöjning, och därför måste eventuella underskott finansieras på annat vis. Ett land med relativt stora icke­aktuariella system (och då i synnerhet grundpensionen) kommer därför att få en direkt koppling mellan generositeten i pen­ sionerna å ena sidan och statsbudgeten å andra sidan.

I Sverige är garantipensionen en relativt liten del av den totala pensionssektorn, och det är ganska få väljare som har sådan pension. Antalet pensionärer i vårt land som idag enbart lever på garantipen­ sion är ungefär 120 000, vilket är mindre än två procent av alla röst­ berättigade. Därför skulle det knappast vara möjligt att locka någon

större andel väljare om man lovade att höja garantipensionen. I andra länder är dock liknande pensionsformer relativt viktigare, och därför blir de politiska frestelserna (och därmed farorna för statsbudgeten) i motsvarande grad större.

Det kan därför vara instruktivt att rita ett diagram liknande det i Figur 1, men denna gång inte med generositeten i de totala pensio­ nerna utan bara generositeten i de icke­aktuariella grundpensionerna på den vertikala axeln. Detta visas i Figur 4.

Figur 4: Grundpensionen som procent av medelinkomsten, och räntorna på statsskulden för OECD-länderna, 2009.

Källor: OECD Pensions at a Glance 2009 (sid. 65) och OECD Economic Outlook 2010.

Vi ser att sambandet här är om möjligt ännu otydligare än i Figur 1. Det är således inte de länder som har mest generösa grundpensioner som har de största ackumulerade budgetunderskotten. Tydligen kan en del länder kosta på sig att ha ganska generösa icke­aktuariella pen­ sioner utan att statens budget för den skull går över styr.

Gr

undpensionen i % a

v medelink

omst

en

Nettoräntor på statsskulden, % av BNP

Det finns ett annat mått på avvikelser från det aktuariella idealet. Antag att man väljer att arbeta ett ytterligare år, efter den tidigast tillåtna pensionsåldern. Frågan är då hur mycket högre pension man får i framtiden, om man väntar ett år med att gå i pension. I ett helt icke­aktuariellt system skulle pensionen inte påverkas alls av detta. I ett aktuariellt system, däremot, skulle man få igen hela det extra årets inbetalade pensionsavgifter i form av en avsevärt högre pension. Den andel av det extra årets inbetalade avgift som man förlorar kan ses som ett mått på avvikelsen från det aktuariella idealet – ett slags straffskatt för äldre arbetskraft på att arbeta ett extra år. Andelen är således 100 procent för det icke­aktuariella systemet och noll procent för det aktuariella (observera att detta inte är ett mått på avvikelsen hos hela pensionssystemet, över individens hela livscykel, utan bara hos pensionssystemet för den äldre arbetskraften).

Det amerikanska forskningsinstitutet National Bureau of Economic

Research har tagit initiativet till en studie av hur olika länders pen­

sions­ och skattesystem uppmuntrar till tidig pensionering genom olika intjänanderegler. Studien omfattar bara ett fåtal länder, men bland de länderna avtecknar sig ett tydligt mönster: de länder som har högst effektiv beskattning av arbetsinkomster för äldre – det vill säga de länder som har störst incitament till tidig pensionering – har också de största budgetunderskotten. Detta illustreras i diagrammet i Figur 5.

Som synes är sambandet här klart och tydligt. Man ska dock vara försiktig med tolkningen av diagrammet. Det positiva samband mel­ lan icke­aktuariella intjänanderegler och stora budgetunderskott som finns i figuren betyder inte nödvändigtvis att intjänandereglerna orsa-

kar stora budgetunderskott. Det kan lika väl vara så att de länder som

har konstiga intjänanderegler också har ansvarslösa politiker, och att det är politikerna som orsakar både de konstiga intjänandereglerna och de stora budgetunderskotten. Men det är naturligtvis rimligt att anta, att om pensionssystemet uppmuntrar folk att tidigt gå i pen­ sion så går staten därigenom miste om en rad skatteinkomster. Detta innebär en belastning för statsbudgeten även om pensionssystemet

Figur 5: Incitament till tidig pensionering (effektiv beskattning av äldre arbetskraft) och räntorna på statsskulden 2009. Data om beskattningen kommer från Gruber och Wise (2004)