Som Sverker Gustavsson tar upp i ett annat kapitel i den här boken, finns det inom ekonomisk teori en föreställning om en stegvis utveck ling av en ekonomisk union, från en från början ganska begränsad tullunion till en till sist fullständigt integrerad fiskal union. Inom politisk teoribildning finns det liknande tankar om en sådan stegvis process gällande den demokratiska utvecklingen av samhället, och de förutsättningar som måste finnas för att medborgare ska acceptera en omfördelning av resurser genom skatter.
Ett exempel på en sådan stegvis tankebana är Thomas H. Marshalls klassiska definition av medborgarskap, som är mycket vidare än den strikt juridiska definitionen. I Marshalls ögon borde medborgarskaps begreppet ses som bestående av tre delar: civilt, politiskt och socialt medborgarskap. Enligt Marshall är alla tre delarna nödvändiga för ett fullständigt medborgarskap eftersom de är beroende av varandra. Men utvecklingen av delarna förväntas ske gradvis och där framför allt det sista, det sociala medborgarskapet, förutsätter att de övriga två delarna redan finns på plats och fungerar. Moderna samhälls byggnadsteoretiker som Stefano Bartolini och Maurizio Ferrera har i sin tur vidareutvecklat Marshalls och den norske sociologen Stein Rokkans välkända idéer om samhällsbyggande och anpassat dessa till EU. Särskilt Ferrera har tydligt anknutit till idén om en stegvis utveckling av välfärdsstaterna i Europa. Centralt för hans tankar är att ett modernt och demokratiskt samhällsbygge måste starta med en samhällelig avgränsning av människor (ett steg han kallar statsbygge) som känner någon form av gemenskap (nationsbygge) – en idé som kan jämföras med det civila medborgarskapet hos Marshall. Där efter kan massdemokrati uppstå genom att politiska institutioner skapas
och att människor får ett politiskt medborgarskap med därtill knut na politiska rättigheter – jämför med det politiska medborgarskapet. Det sista steget handlar om solidaritet och skattefinansierad omfördel-
ning mellan människor. Först med detta steg kan vi uppnå den sorts
moderna välfärdsstater som vi har i Europa, och det förutsätter att de tidigare stegen redan har tagits. Ferrera har också argumenterat för att vi, under efterkrigstiden i Europa, har sett en utveckling där välfärdsstatens innehåll (sociala rättigheter) har ökat, samtidigt som själva behållaren (staten) har försvagats, bland annat genom uppluck randet av nationella gränser. Genom den territoriella omstrukture ringen i Europa har samhällsnivåer såväl över (EU) som under (mer självständiga regioner) den statliga kommit att bli allt mer betydelse fulla. Som ett resultat av detta kan vi bland annat se att frågor om territoriell identitet och ansvarsfördelning för välfärdspolitiken fått ökad politisk uppmärksamhet. Sammantaget är poängen att utan en stabil grund i de tidigare stegen är detta sista steg med omfördelning mellan människor svårt att uppnå.
Även andra forskare pekar på det viktiga sambandet mellan natio nell identitet och välfärdsstaten. Fritz Scharpf hävdar till exempel att politiska välfärdsåtgärder förutsätter ett kollektiv där medlemmarnas identifikation är tillräckligt stark för att kunna överbrygga gruppkon flikter (såsom klasskillnader eller religiösa och regionala konflikter). Eftersom politisk grupptillhörighet, liksom medborgarskap, brukar utgår ifrån befintliga territoriella gränser, är det just identifikation med ett territoriellt avgränsat kollektiv som ses som förutsättningen för omfördelning mellan grupper. Inte nog med att de territoriella gränserna är vår utgångspunkt för medborgarskapsindelning, de är också tydliga avgränsare för hur långt en stats välfärdsansvar sträcker sig. Detta eftersom de nationella välfärdssystemens rättigheter (och skyldigheter) bara omfattar de egna medborgarna. Här blir skillna den mellan nationalstaterna och EU mycket tydlig.
För staternas del ligger utmaningen i att de territoriella gränserna, historiskt sett, har varit viktiga för uppbyggnaden av välfärdsstaten, genom att de har försvårat för medborgarna att flytta över gränser (Ferrera kallar det för en tillstängningsfunktion, eller closure) Detta har underlättat möjligheten att knyta medborgarna till ett ömse
sidigt system av sociala rättigheter och skyldigheter. Det är svårare att bygga upp ett politiskt system som kräver omfördelning av resurser om den individ som inte vill vara med och betala enkelt kan välja att flytta på sig. Genom den fria rörligheten inom EU utmanas den här tillstängningsfunktionen, och därmed i förlängningen också förut sättningarna för en omfördelande solidaritet – inte bara på europeisk nivå utan även på nationell nivå.
Ytterligare en utmaning ligger i att synen på välfärd skiljer sig mycket åt mellan olika länder i Europa. Detta gör det svårt att komma överrens om hur en ökad harmonisering på skatte och välfärdsstats området inom EU skulle kunna se ut. Olika modeller, så kallade väl-
färdsregimer, växte fram i Europa under efterkrigstiden. De olika regi merna har sin grund i kulturella och politiska skillnader, och kan dess utom ses som ett resultat av ett medvetet politiskt agerande från olika politiska aktörer, som exempelvis politiska partier, fackföre ningar och kyrkan. Huvudsakligen är idéerna om medborgarnas välfärd grun dade på kristna, socialdemokratiska eller liberala värderingar. Det sätt på vilket relationen mellan staten, marknaden och familjen struktureras kan betecknas som kärnan i välfärdsstaten. Dagens europeiska väl färdsregimer är uppbyggda med inslag av var av en av dessa tre grund pelare, där en av dem oftast dominerar. Vilken pelare som domine rar definierar välfärdens utseende, och har även påverkat forskarnas indelning av olika sorters välfärdsregimer i Europa.
Begreppet välfärdsregim brukar tillskrivas Gösta EspingAnder sen, som 1990 uppmärksammade att det fanns stora institutionella skillnader mellan de europeiska välfärdsstaterna. Han skapade en indelning i tre huvudsakliga regimtyper: den liberala, den kontinentala
(konservativa) och den nordiska (socialdemokratiska) regimtypen. Indel
ningen har sedan dess utvidgats med framförallt två nya regimtyper (den sydeuropeiska och den öst- och centraleuropeiska). Välfärdsregimer na är idealtyper och utgör en förenkling som ska öka vår förståelse för vad det är som gör att socialpolitiken är utformad på olika sätt i olika länder. Klassifikationer är viktiga inom alla typer av vetenskap, och fördelen med de idealtyper som diskuteras här är att mönstren gällande välfärdspolitikens utformning blir tydligare och att ideolo giska diskussioner får ett bättre underlag. Nackdelen med att dela in
länder utifrån idealtyper är risken att förenkla verkligheten alltför mycket och därmed missa väsentliga skillnader som inte finns med i modellens kategorisering.
Utöver variationer mellan stater har stora delar av välfärdspoliti ken decentraliserats till regionala eller lokala nivåer i många länder. Trots det är det få forskare som kopplar denna utveckling till sam hällsbyggnadsteorier. Det beror dels på att mycket av lagstiftningen som rör ramarna för omfördelning finns kvar på nationell nivå, och dels på att den nationella identifikationen anses överordnad. Där emot har en stark regional identitet kommit att ses som en av driv-
krafterna bakom krav på ökande decentralisering på välfärdsområdet.
Om vi återgår till frågan om välfärd på europeisk nivå är det påtagligt att frågan om en europeisk identitet finns med i diskussioner om ett framtida ”socialt Europa”. Dels ägnas en hel del utrymme åt att dis kutera huruvida det alls finns en europeisk identitet och vad som i så fall kännetecknar en sådan, och dels gäller det om en sådan europeisk identitet överhuvudtaget är nödvändig för att legitimera välfärds politik på europeisk nivå.
Enligt flera bedömare identifierar sig inte europeiska medborgare i tillräcklig utsträckning som just sådana, och därmed saknas den emotionella grund som skulle kunna legitimera en skattefinansie rad socialpolitik på europeisk nivå, bortom det rena egenintresset. En viktig invändning mot detta är att det inte är självklart hur den exakta utformningen av en eventuell framtida fiskal union i Europa skulle kunna se ut, eller vilka konsekvenser den skulle kunna tänkas få. Men som påpekats i inledningen till boken, innebär redan det ekonomiska och monetära samarbetet att staternas möjligheter att skydda sina medborgare mot finansiella kriser har minskat, med risk för nedskärningar av välfärden som följd. Med en gemensam skatte politik på EUnivån skulle staternas möjligheter att bevara nationella skillnader i välfärdens utformning försvåras ytterligare. På lång sikt är det därför kanske trots allt troligt att någon form av europeisk skatte och välfärdsharmonisering är tänkbar. Jürgen Habermas har till och med argumenterat för att det är just på den europeiska nivån som välfärdspolitiken kan räddas framöver.
Om vi byter perspektiv från samhällsbyggnation till att istället utgå från individers känslor och åsikter, finns det mycket relevant välfärds attitydforskning som kan hjälpa oss att förstå svårigheterna med att få till stånd ett medborgerligt stöd för en gemensam skatte och väl färdspolitik i Europa. Precis som när det gäller attityder till euron, som vi presenterade tidigare, är egenintresse och identitet två viktiga grupper av förklaringar, men också politisk ideologi.
Anpassat till välfärdsattityder handlar egenintresse om vilken nytta, respektive kostnad, olika individer ser för egen del när det gäller offent liga satsningar inom välfärdsområdet. Vanligt är att forskare under söker hur åsikter skiljer sig mellan personer som har olika socioekono misk status eller tillhör olika samhällsklasser. De som skulle tjäna på en förändring förväntas vara mest positiva till den, och omvänt. Välfärds frågor är dessutom ofta politiskt ideologiskt polariserade och personer som står mer till vänster förväntas därför vara mer positiva, medan personer till höger på den politiska skalan förväntas vara mer negativa till offentliga satsningar på välfärd. Den tredje gruppen av förklaringar omfattar känslomässiga och kulturella aspekter, framförallt grupp-
identifikation, som antas kunna påverka viljan att bidra till hela grup pens bästa även bland rationella aktörer. Steffen Mau har exempelvis visat att inställningen till ett socialt Europa inte bara handlar om ifall människor uppfattar om de skulle tjäna på det eller inte, utan att iden tifikation spelar en stor roll. Människor med en stark nationell iden tifikation är mer negativa till en gemensam välfärdspolitik på europe isk nivå än personer med europeisk identifikation, oavsett om de kan förväntas tjäna på en sådan utveckling eller inte. I min egen forskning har jag visat att det är skillnad på åsikter om ett socialt Europa bland människor som har lika stark europeisk identifikation, men som skiljer sig åt ifråga om att också identifiera sig starkt med den nationella och andra lägre samhällsnivåer. Mest positiva till europeisk omfördelning, och till att beslut i dessa frågor skulle kunna tas på europeisk nivå, var den grupp vars europeiska identifikation var starkast, samtidigt som identifikationen med lägre nivåer var betydligt svagare. Alla dessa för klaringskategorier samspelar och kompletterar varandra.
För att komma åt varför exempelvis identitet spelar roll är det fruktbart att närmare undersöka medborgarnas uppfattningar om vem
som är värd stöd (engelska deservingness perceptions). I en uppmärksam
mad studie definierar Wim van Oorschot flera olika kriterier för vilka som ses som de mest behjärtansvärda grupperna att stödja. De två viktigaste handlar om 1) människors egna ansvar för eller kontroll över sin behovssituation, och 2) identitet, där behövande människor som uppfattas vara närmare ”oss” ses som mer förtjänta av vårt stöd. Van Oorschot menar att att identifikationskriteriet kan hjälpa till att skydda gruppen mot kostsamma krav utifrån, medan kontrollkrite riet skyddar mot kostsamma krav inom gruppen. Båda dessa kriterier spelar roll, men studier visar att just identitetskriteriet har en ten dens att bli extra betydelsefullt när det kopplas samman med behov hos etniska eller nationella minoriteter. Ett exempel på det senare kan hämtas från den amerikanska forskningen. Man har funnit att en viss andel av USA:s huvudsakligen vita medelklass har en nega tiv inställning till välfärd. Denna grupp känner också en låg grad av identifikation med dem som man uppfattar att omfördelningen sker till; främst samhällsgrupper med en hög andel färgade. Identitet bru kar sägas ha ett janusansikte eftersom det dels kan öka solidaritet inom en grupp, men också minska solidariteten gentemot de som framställs som utomstående. Exempel på det senare finns runt om i Europa där högerextrema partier vunnit framgång.
När vi pratar om människors identifikation som förutsättning för välfärdsstaters stöd, är det framförallt känslor som kan kopplas till politiskt avgränsade geografiska områden som är av intresse, något som kan kallas för territoriell identifikation. Territoriella gränser anses sätta ramar för hur vi människor tänker, och påverkar vilka områden och vilka andra människor som vi känner gemenskap med. Oftast tänker vi på den klassiska föreställningen om nationalstaten, men den här sortens känslor kan lika gärna gälla mindre, regionala och lokala enheter, likaväl som större enheter. Begreppen identitet och identifikation är omtvistade och det finns flera sätt att undersöka dem inom olika forskningsdiscipliner. Trots det är de flesta forskare idag överens om att det är möjligt för människor att identifiera sig med flera territoriella nivåer samtidigt. Men medan identifikationen
med nationen är dominerande i de flesta europeiska länder (omkring 90 procent brukar svara att de känner en sådan identifikation), är den europeiska identifikationen lägre (omkring 60 procent). I fråga om den europeiska identifikationen finns också en större variation mel lan olika länder, liksom mellan olika människor i samma land.
Det har skett en utveckling över tid, mot att fler människor kän ner samhörighet även med andra nivåer än staten. Detta anses hänga ihop med att vi människor oftare rör oss över gränser och genom moderna kommunikationsmöjligheter får helt andra möjligheter till gemenskapskänslor och influenser än tidigare, samtidigt som stater nas roll och möjlighet att skydda sina medborgare mot ekonomiska kriser har minskat. Thomas Hylland Eriksen har kallat det för en tes
om gemenskapens upplösning som medför att det uppstår ett politiskt
utrymme för politisering av nya och nygamla territoriella samhörig hetskänslor.
En del menar därför att den regionala nivån genom en större när het till medborgarna har bättre förutsättningar att bli grund för fram tida territoriella samhörighetskänslor och att välfärdsregioner kanske är en variant för framtiden. Andra menar att eftersom det var möj ligt att på 1800-talet gå från en lokal territoriell identifikation till en nationell identifikation – mellan människor som aldrig träffats – så borde det också vara möjligt att ta steget från en nationell till en euro-
peisk identifikation, och att en gemensam europeisk välfärdspolitik
därmed på sikt kanske vore möjligt på en sådan grund. Habermas ser en sådan utveckling som naturlig, medan Ferrera anser att det saknas en tillräckligt stark identifikation på europeisk nivå.