Friluftsliv i planeringslagstiftningen – starkt skydd vid första anblicken
Det kan framstå som om friluftslivet som intresse har ett starkt skydd i den kommunala fysiska planeringen och i Plan- och bygglagen och Miljöbalken. Friluftsliv omnämns indirekt i PBL som
193
allmänt intresse och i MB som riksintressen och som ett av strandskyddets två syften. Planeringslagstiftningen har dock karaktären av process- och ramlag och flera tolkningsbara formuleringar i regelverket gör att utfallet av planeringsbeslut ingalunda är självklart och att varje aktör, med makt att påverka, kan sätta sin prägel på utfallet. Ett exempel är
strandskyddslagstiftningen som efter förändringen 2009/2010 anger de ”särskilda skäl” som måste finnas för att motivera till dispens från strandskydd i samband med bygglov eller upphävt
strandskydd i samband med detaljplaneläggning. Formuleringar i flertalet av dessa särskilda skäl öppnar dock för tolkning om dess betydelse och tillämpning. Det är uppenbart att enskilda
markägare, naturvårdens och friluftslivets organisationer, kommunala planerare eller staten kan ha påtagligt olika uppfattningar om när ett område ”saknar betydelse för strandskyddets syften” eller är ”väl avskilt” från stranden av exempelvis en väg. Likaså är det självklart att bedömningarna kan variera starkt när det gäller om en verksamhet ”måste ligga vid vattnet” eller ” inte kan tillgodoses utanför området” eller ”är ett angeläget allmänt intresse”. Lydelserna i lagtexten behöver en rättslig tolkning t.ex. genom prejudicerande fall för att det ska gå att säga något om dess styrande effekt i sin nuvarande lydelse. En viktig sida av tillståndsgivning är ”förutsägbarhet” och uttrycket
”annat mycket angeläget intresse” kan för en lekman förefalla ge mycket stort tolkningsutrymme –
eller rent av utrymme för godtycke. I skrivande stund (hösten 2012) finns ännu inte något rättsfall där detta motiv prövats medan däremot en vägs avskiljande effekt har prövats i Mark- och
miljödomstolen (mål M215-11, 17 juni 2011). Bedömningen har skett utifrån unika förutsättningar på platsen och exemplet visar att verklighetsbeskrivningen kan variera och påverkas av
betraktarens syfte. Vägen i fråga beskrivs av SKL som ”en asfalterad länsväg som bland annat trafikeras av bussar i linjetrafik och med tillåten hastighet om 70 km/h” medan samma väg i domslutet efter syn på platsen beskrivs som ”en förhållandevis smal asfalterad väg utan markerad mittlinje där viss vaksamhet krävs vid möte.” (Svea hovrätt, 2011-06-17). Med bland annat detta fall som exempel har SKL hävdat att tillämpningen av den nya strandskyddslagstiftningen i många fall är alltför restriktiv och att besluten är godtyckliga. Detta får negativa konsekvenser för
kommuner med lågt exploateringstryck och mycket stränder, menar SKL (SKL, 2012-02-01). Efter förändringen av strandskyddet 2009/2010 krävs en s.k. fri passage för allmänheten men lagtexten nämner ingen meterangivelse. Propositionen om förändrat strandskydd (2008/09:119 s 112) och den handbok som Naturvårdsverket och Boverket gemensamt tagit fram anger att den fria passagens bredd ska beräknas utifrån platsens förutsättningar men bör dock aldrig understiga några tiotal meter så att människor obehindrat ska kunna röra sig där (Naturvårdsverket och Boverket, 2012:88).
194
I Sverige hanteras friluftslivet utspritt i flera olika lagar, vilket skulle kunna ses som en svaghet för intresset. Norge har sedan lång tid en separat lagstiftning om friluftslivet, i dagligt tal betecknad som ”Friluftsloven” (eller mer formellt Lov om friluftslivet 1957-06-28-16; senast ändrad i juni 2012). Lagen reglerar framförallt allemansrättens omfattning. Det är påfallande att den motiveras med betydelsen av friluftslivet för hälsa, trivsel och miljövänliga aktiviteter, inte med friluftslivet som egenvärde eller kulturyttring. Den ger kommunen en relativt stor roll i frågor om reglering av allemansrätten när det gäller möjligheter att utfärda bestämmelser och restriktioner i områden som används mycket, inlösen av områden med starkt besökstryck osv. Lagen försöker också definiera ”god ferdselskultur”.
Vag terminologi
Begreppet ”friluftsliv” används inte i PBL men det finns skrivningar, såsom möjligheter till lek,
annan utevistelse, rekreation etc. som kan motsvara friluftsliv. Det finns även en koppling till MB
där begreppet friluftsliv används. I PBL 2 kap. ”Allmänna och enskilda intressen” nämns bland annat natur- och kulturvärde, resurssnålhet, begränsad klimatpåverkan, åtgärder för människors hälsa och säkerhet och tillgänglighet som intressen. Men här nämns även: gator och vägar, torg, parker och andra grönområden, lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse, samt möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice och kommersiell service. I nya PBL förefaller
lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse ha fått en högre status då det förts upp i
listan enligt ovan.Lydelsen fanns visserligen med i gamla PBL, men då som eftertext till en lista som bestod av 7 punkter. Ändringar av lagtext eller skillnader mellan olika lagar när det gäller uppräkningar, val av termer och så vidare behöver inte vara resultatet av djupsinniga
överväganden. Att ordet friluftsliv inte nämns i PBL kan därför vara en tillfällighet som skapar oklarhet.
Problemen med vag eller oklar terminologi blir särskilt tydliga när de kopplas till geografiskt utpekade områden. När det gäller friluftslivet är det särskilt ”riksintressen” och
”landsbygdsutveckling i strandnära områden”, s.k. LIS områden, som kan skapa osäkerhet. Riksintressesystemet, dvs. olika samhällssektorers utpekade och geografiskt avgränsade intresseområden, har blivit kraftigt ifrågasatt för att det anses innehålla flera svagheter vid tillämpningen i planeringen av mark och vatten. Till svagheterna hör att de är utritade med grov penna och baseras på bristfälligt och föråldrat kunskapsunderlag, inte minst gällande de utpekade områdena för friluftsliv, vilket försvårar bedömningen huruvida den planerade åtgärden utgör
påtaglig skada på riksintresset eller inte. Riksintresseområdena kan delas in i två olika kategorier;
195
andra intressen kan ske (”intresseområden”). Synen att riksintresseområden alltid är stoppområden förekommer emellertid också, vilket kan ses som ett problem (Dunér, 2009). Riksintressen blir dock inte fastställda förrän ett juridiskt bindande planbeslut har tagits. Detta innebär att de är förhandlingsbara till sitt innehåll och geografiska utbredning ända fram till dess, men flertalet kommuner verkar vara omedvetna om detta och agerar därmed som om ansvarig myndighets ”utpekande” av riksintresse inte kan ifrågasättas (Dunér, 2009). En del i problematiken sägs också vara att tillämpningen delas mellan MB och PBL som sinsemellan är mycket olika och kan sägas vara sprungna ur två skilda paradigm eller kulturer grundade i miljöförvaltningarnas expertkultur respektive planeringens avvägningstraditioner (för en diskussion av skillnaderna mellan ett ”miljöparadigm” och ett ”planparadigm” se exempelvis Emmelin & Lerman, 2006).
Översiktsplanen har en viktig roll i regleringen av riksintressena (Dunér, 2009). Det kan därmed även ses som en svaghet att den inte är juridiskt bindande och att en mycket hög andel av Sveriges kommuner har en inaktuell kommunomfattande översiktsplan och att aktualitetsprövningarna är få (Petersson Forsberg, 2009). Under 2011 antogs dock 26 fördjupningar och 53 tillägg till
kommunomfattande översiktsplaner (Boverket, 2012:35-39) vilket kan anses förbättra situationen något. Ett skäl för kommunerna att förbättra sin översiktliga planering kan särskilt ses i samband med vindkraftsutbyggnaden och kommunernas tämligen nyvunna möjlighet att med stöd av strandskyddslagstiftningen peka ut s.k. LIS-områden (Boverket, 2011:18). Någon översyn av riksintressena för friluftsliv har inte gjorts sedan 1987 (Naturvårdsverket, 2005) men
Naturvårdsverket har nyligen fått i uppdrag att göra detta vilket ska redovisas till Miljödepartementet senast 28 februari 2014 (Miljödepartementet, 2011). Beträffande riksintressesystemet har en offentlig utredning levererat sitt slutbetänkande
(Miljöprocessutredningen, 2009) men när en proposition som eventuellt tar tag i problemet kan förväntas är i skrivande stund (hösten 2012) oklart.
Friluftslivet i planprocessen – ett av flera allmänna och enskilda intressen
En av den kommunala fysiska planeringens viktigaste uppgifter är att avväga mellan olika intressen i markanvändningsfrågor. Friluftsliv är ett av flera allmänna och enskilda intressen som ska beaktas i planering. Mångtydigheten i begreppet allmänt intresse är dock ett problem bland annat när det gäller planering för friluftsliv. Samtidigt som det i hög grad anses vara
föreställningen om ett allmänintresse som motiverar statlig och kommunal planering har begreppet kraftigt ifrågasatts under senare decennier (Campbell & Marshall, 2002). Det har blivit populärt att ifrågasätta begreppets existens helt, men det råder även oenighet om det kan sägas finnas ett entydigt och överordnat allmänintresse eller om det finns flera konkurrerande allmänna intressen
196
(Moroni, 2006; Schumpeter, 2001; Schön, 1983). Utifrån lydelser i PBL kan det hävdas att flera konkurrerande allmänna intressen erkänns i den fysiska planeringen. Flera av dem kan stå i konflikt med varandra i betydelsen att de kan konkurrera om samma markområden eller störa varandra. Ska till exempel buller från gator och vägar tillåtas störa grönområden eller ska strävan efter ostörda grönområden motivera begränsningar av trafiken? Även om lagtexten är grunden måste tolkning av vaga begrepp ta stöd i rättsfall och förarbeten till lagen. Även lagtextens disposition kan ha betydelse. I nya PBL är rubriken för 2 kap. formulerad ”Allmänna och enskilda
intressen”. I gamla PBL löd motsvarande rubrik: ”Allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse, m.m.”. Någon distinktion mellan allmänna och
enskilda intressen görs inte i lagtexten men det kan tolkas som att lagstiftaren har intentionen att genom den förändrade rubriken ge de enskilda intressena en starkare ställning, vilket också stöds av proportionalitetsprincipen. Proportionalitetsprincipen innebär att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen (Regeringen, 2009a:413) och principen har fått ökad tyngd genom EU-inträdet. Eftersom nya PBL infördes helt nyligen är det dock ännu alltför tidigt att kunna säga något om vare sig juridisk tolkning eller tillämpningen i kommunerna angående denna förändring av lagtexten.