Ramlagstiftning, skälig levnadsnivå och

minimibestämmelser

Enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453; SoL) har den, som

inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på

annat sätt, rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning

(försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska

genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska

utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett

självständigt liv.

Den servicenivå som äldre kan räkna med i de fall de behöver

bistånd för sin livsföring är alltså att den ska nå upp till skälig

lev-nadsnivå. När det gäller försörjningsstöd kan den skäliga

levnads-nivån tämligen utförligt beskrivas genom att ange vilka varor m.m.

som ska ersättas genom försörjningsstödet och vad personer i olika

åldrar och samboendeförhållanden anses behöva härför. Vilka

kostnader för olika varor m.m. som försörjningsstödet ska täcka

anges i 4 kap. 3 § SoL. Vilka belopp som ska utgå till vissa av dessa

varor m.m. anges i 2 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937;

SoF). Försörjningsstöd till kostnaderna för boende m.m. ska i

princip utgå med de verkliga kostnaderna för detta.

Vad som är skälig levnadsnivå och vad lagstiftaren därigenom

anser ska utgöra den miniminivå som den enskilde kan räkna med i

fråga om försörjningsstöd är alltså relativt enkelt att beskriva.

Där-emot är det inte lika enkelt att beskriva den skäliga levnadsnivå som

ska gälla för insatser som enskilda kan behöva för att nå upp till

skälig levnadsnivå i fråga om annat än försörjningsstöd, alltså för sin

livsföring i övrigt.

Den skäliga levnadsnivån för annat än försörjningsstöd måste

bestämmas utifrån de särskilda omständigheterna i det enskilda

fallet. Till ledning för vad som därvid utgör den skäliga levnadsnivå

som den enskilde har rätt till finns uttalanden i lagens förarbeten,

uttalanden av tillsynsmyndigheterna samt olika rättsfall av

förvalt-ningsdomstolarna. Se bl.a. vad som anförts om detta i

proposi-tionen Ny socialtjänstlag m.m. (prop. 2000/01:80 s. 90−91). Den

kommunala självstyrelsen och socialtjänstlagens karaktär av ramlag

ger kommunerna visst utrymme att bestämma miniminivån olika

från kommun till kommun med hänsyn till lokala förhållanden och

utifrån den praxis som finns.

Såväl i fråga om hemtjänst, särskilt boende som

dagverksam-heter blir de särskilda förhållandena i det enskilda fallet avgörande

för om skälig levnadsnivå (miniminivån) uppnås genom att den

äldre beviljas det bistånd som han eller hon ansökt om. Att

när-mare beskriva hur en miniminivå i fråga om hemtjänst till personer

i olika åldrar och av olika kön skulle kunna utformas, vilka behov

som därvid ska tillgodoses och hur långa tider som ska avsättas för

olika uppgifter är därför i det närmaste omöjligt. Detsamma gäller i

fråga om särskilt boende. Att ange vilka personer, vid vilka åldrar

och med vilka funktionshinder som ska ha rätt till bistånd i den

formen är inte möjligt. I fråga om särskilt boende tillkommer

där-vid också om det över huvud taget där-vid det aktuella tillfället finns

någon sådan bostad ledig i kommunen.

I ett visst avseende finns emellertid en ”miniminivå” i fråga om

bistånd till livsföringen i övrigt införd i författning. I 2 kap. 2 § SoF

föreskrivs att för det fall makar, sambor eller registrerade partner

beviljas boende i en sådan särskild boendeform som avses i 5 kap.

5 § SoL ska med skälig levnadsnivå förstås att båda bereds plats i

samma boende, om de begär det.

Miniminivåer kan emellertid avse annat än när, för vem och hur

insatser i form av hemtjänst, dagverksamheter, särskilt boende eller

annan social service ska beviljas. I fråga om särskilt boende kan det

t.ex. avse sådant som personaluppsättning dagtid respektive

natte-tid vid olika former av särskilt boende. Olika krav skulle kunna

anges för särskilt boende för olika kategorier av boende. Sådana

miniminivåer skulle kunna vara att den som larmar ska få hjälp

inom viss tid och att vid hemtjänst den äldre efter en viss ålder

all-tid ska ha rätt att få vissa insatser utförda och att brukaren ska

kunna avgöra vem bland personalen som ska svara för de insatser

som beviljats.

Krav på bemanning av personalen skulle kunna föreskrivas.

Argumenten mot sådana riktlinjer är bl.a. följande. Hur stor ska

personalstyrkan vara under dygnet i relation till antalet äldre? En

avgörande motfråga är hur man ska kunna fastställa centrala

rikt-linjer som tar hänsyn till att de äldre har olika behov dvs. att

vård-tyngden varierar mellan olika enheter också över tid.

Ett argument mot införandet av centrala riktlinjer när det gäller

bemanning är vidare att det i olika studier inte har kunnat påvisas

något tydligt samband mellan bemanning och kvalitet. Uppenbart

är alltså att försök att upprätthålla eller att höja kvalitetsnivåer

inklusive fokus på ”värdighet”, inte på ett enkelt sätt kan uppnås

med en högre bemanning. Detta faktum är särskilt relevant vid en

diskussion om riktlinjer för bemanning som inte får underskridas.

Det finns någon form av nedre gräns för bemanning under vilken

kvaliteten i verksamheten inte kan upprätthållas. Det är dock varje

kommuns ansvar att ta ställning till bemanningsnivån inom olika

verksamheter (se även avsnitt 4.5).

Det är också uppenbart att miniminivåer i form av

bostadsrum-mens utformning, personaluppsättning dagtid respektive nattetid,

olika brukargruppers rätt till service m.m. skulle innebära en

mycket omständlig genomgång av olika typsituationer. Ett

mot-argument är också av mer principiell natur. Om nationella riktlinjer

för lägsta acceptabla bemanning blir fastlagda, finns en risk att

detta får en normerande effekt när det i själva verket i ett särskilt

fall vore nödvändigt att ha en större personalstyrka. Kommuner

under ekonomisk press kan komma att regelmässigt planera för att

lägga sig på dessa miniminivåer för att undvika kritik vid

inspek-tioner och granskningar. Miniminivåer i fråga om personal skulle

även innebära en inskränkning i kommunernas rätt att leda och

fördela personalen efter de olika uppgifter som åligger

kommu-nerna. Ett exempel på att miniminivåer blir normgivande är det

ekonomiska biståndet. Det förekommer nästan aldrig att en

kom-mun har högre nivåer på det ekonomiska biståndet än riksnormen.

Miniminivåer av olika slag skulle knappast kunna täcka alla

tänkbara varianter av serviceboende och andra serviceinsatser.

All-tid skulle något komma att falla utanför där det ändå måste till en

individuell behovsbedömning. Det skulle dessutom vara oförenligt

med socialtjänstlagens karaktär av ramlag med viss frihet för

kom-munerna att utifrån lokala förhållanden avgöra vad som är en rimlig

miniminivå för den egna kommunen. I själva verket skulle också

fastställda miniminivåer kunna komma att innebära normalnivåer

eller kanske till och med maximinivåer. Den individuella

bedöm-ning i fråga om rätten till bistånd som förutsätts i 4 kap. 1 § SoL

skulle därmed kunna bli åsidosatt. Biståndsbestämmelsens

kon-struktion innebär nämligen att den enskilde har rätt att få sina

behov tillgodosedda upp till en skälig levnadsnivå, oberoende av

eventuella ”miniminivåer”.

Det torde alltså – med vissa undantag – vara mer eller mindre

ogörligt eller till och med i vissa fall kontraproduktivt och förenat

med betydande detaljreglering att beskriva olika miniminivåer i

fråga om bistånd till livsföringen i övrigt, i den mån det alls är

möj-ligt enmöj-ligt gällande rätt. Betydande svårigheter skulle föreligga att få

sådana miniminivåer i allmän tillämpning. Det vore dessutom

erforderligt att i lag införa de miniminivåer som i olika fall ska

utgöra skälig levnadsnivån vid hemtjänst, dagverksamheter och

särskilt boende eller sådana nivåer i fråga om personaluppsättning,

boendeytor m.m. för olika former av serviceboende. Enligt 8 kap.

5 § regeringsformen måste nämligen åligganden för kommunerna

meddelas i lag.

Miniminivåer skulle kunna tillgodose olika materiella krav på

hur en viss verksamhet ska vara ordnad och därmed ge

medbor-garna garanti för en viss materiell kvalitet i äldreomsorgen. En

omsorg om andra människor måste emellertid också kunna

till-godose de behov som kopplar till hur var och en utifrån den egna

personen kan uppleva värdighet och välbefinnande.

Miniminivåer i fråga om kompetens hos personalen skulle

kunna föreskrivas. I utredningen En kompetensreform inom vården

och omsorgen om äldre (S 2007:12) ska en särskild utredare lämna

förslag på en nationell strategi för kompetensförsörjning inom den

kommunalt finansierade vården och omsorgen om äldre kvinnor

och män. Utredaren ska bl.a. ge förslag på utformning av enhetliga

kriterier för yrkeskompetens, kompetensintyg samt

yrkesbenäm-ningar för omvårdnadspersonal som arbetar inom kommunens vård

och omsorg om äldre. Utredaren ska ge förslag på yrkeskrav för

sådan omvårdnadspersonal och föreslå hur yrkesbenämningar och

krav ska införas på ett för verksamheterna rimligt och smidigt sätt.

Det finns anledning att utgå från att utredarens överväganden i

någon form kommer att innebära förslag om nivåer för kompetens

hos den personal som ska arbeta inom äldreomsorgen.

Värdighets-utredningen tar därför inte upp den frågan till övervägande.

In document Värdegrund för äldreomsorgen: underlag och kommentarer (Page 90-94)