Bilden av att det ända sedan sensommaren 2016 råder ett slags kaos inom EU:s flyktingpolitik är sålunda tydlig. Det är också tydligt att mycket litet härvidlag i grunden förbättrats eller blivit enklare genom det nämnda avtalet med Turkiet, trots att flyktingtillströmningen till Grekland dämpats. Samtidigt är det dock viktigt, inte minst för att ge frågan rätt proportioner och se den i dess rätta kontext, att slå fast att denna intrikata situation bara är en del av ett större mönster, där en av de kriser som nu skakar EU handlar om fundamentala värde- konflikter mellan olika medlemsländer och, kanske än mer, mellan olika ideologiska inriktningar i hela EU (och i snart sagt hela (väst) världen). Konflikten går alltså inte bara mellan utan också inom flera av EU:s medlemsländer. Misstron mot EU och dess institutioner är dock på flera håll ett centralt inslag i konflikten, samtidigt som det tycks ligga i flera aktörers intresse att ytterligare underblåsa denna misstro.
Denna värdekris är egentligen inte ny, utan kan sägas ha inletts och utlösts av det ungerska regeringspartiet Fideszs agerande efter dess stora valseger 2010. Fidesz fick då 2/3 majoritet i det unger- ska parlamentet och utnyttjade denna majoritet bland annat till att utnämna nya domare i de högsta instanserna, att utse nya chefer för en mängd myndigheter, att anta en ny kontroversiell grundlag samt att pensionera alla domare över 62 års ålder. Även den nya medie- lagen från 2011 var mycket kontroversiell, vilket jag analyserar inom ramen för en Sieps-rapport. Forskarna Armin von Bogdandy, vid
Max Planck-institutet i Heidelberg, och Pál Sonnevend, vid Eötvös Lórand-universitetet i Budapest, har också analyserat situationen i Ungern i en nyligen utkommen antologi.
Dessa tydliga utmaningar mot rättsstatsprincipen och mot de värden som enligt artikel 2 samt 6–7 i EU-fördraget ska styra EU-samarbetet (mänskliga rättigheter, rättsstat, mänsklig värdighet, frihet, demo- krati, jämlikhet) ledde naturligtvis till motreaktioner från EU. Sär- skilt uppmärksammad blev den talan som EU-kommissionen väckte mot Ungern inför EU-domstolen rörande tvångspensioneringen av domare. Domstolen fann 2012 att denna var olaglig (varefter den upphävdes), men inte för att den stred mot något av de nämnda värdena utan för att den utgjorde otillåten åldersdiskriminering (C -286/12). Kommissionen hade medvetet valt denna mer rättstekniska inriktning på sin talan, vilken utformades som en ”vanlig” fördrags- brottstalan enligt artikel 258 i fördraget om EU:s funktionssätt och inte som en fråga om kränkning av den grundläggande rättstatliga principen om domares oavsättlighet. EU har ännu så länge avstått från att gentemot Ungern eller någon annan obstruerande medlems- stat åberopa den omtalade artikel 7 i EU-fördraget, enligt vilken en medlemsstat som bryter mot något av de nämnda värdena tillfälligt kan mista vissa av sina rättigheter som medlem i EU (till exempel rösträtt i rådet eller ekonomiskt stöd). En sådan åtgärd vore förvisso kontroversiell av flera skäl, men kan kanske i längden inte undvikas om en eller flera medlemsstater vid upprepade tillfällen närmast pro- vokativt visar att man inte respekterar dessa grundläggande värden. En fördragsbrottstalan enligt artikel 258 måste däremot av allt att döma bygga på att någon materiell EU-regel kränkts, snarare än att unionens i artikel 2 beskrivna grundvärden är i fara. EU:s roll som garant för demokrati och rättsstat i dess medlemsstater är något som framhålls av statsvetaren Jan-Werner Müllers, vid Princeton Univer- sity.
Här kan skjutas in att en diskussion om tillämpning av nuva- rande artikel 7 (då artikel 6) uppstod redan 2000, då en majoritet av medlemsländer tycktes vilja införa en form av milda och snarast informella sanktioner mot Österrikes dåvarande regering på grund av att ett högerpopulistiskt parti ingick i regeringen. Av flera olika
varför sviktar tilliten till eu-projektet …
skäl – främst för att ingen gjorde gällande att Österrike verkligen bröt mot dessa värden – upphörde dock snart dessa något bisarra åtgärder (i form främst av vägran att fotograferas med österrikiska regeringsledamöter eller ta dessa i hand). Senare års diskussioner rörande Ungern och senare även utvecklingen i Rumänien samt Polen har dock en bistrare och mer allvarlig bakgrund. I dessa och andra medlemsstater (inte minst Slovakien) har sittande regeringar vid flera tillfällen uttryckt tveksamhet inför EU:s ovan nämnda grundvärden. Mest uppmärksamhet fick kanske Ungerns premiärminister Viktor Orbán när han sommaren 2014 sade sig föredra och sträva efter en ”illiberal demokrati”, vilken på ett bättre sätt än den mer traditionella, liberala varianten ansågs kunna möta vår tids krav (se även Petersson i denna volym). Ungerns efterföljande agerande i flyktingkrisen från sommaren 2015 och framåt får sägas passa väl in i denna bild.
Denna värdekris inom EU kan mot ovan angiven bakgrund sägas ha eskalerat alltsedan 2011. Den har således utvecklats samtidigt med eurokrisen, men fått något mindre uppmärksamhet än denna. Sam- tidigt har dock frågan om rättighetsskyddet inom EU-rätten i vid mening diskuterats livligt, inte minst i anslutning till frågan om EU bör ansluta sig till europakonventionen om mänskliga rättigheter (EKMR) och EU-domstolens ifrågasatta avvisande av det förslaget i december 2014 (Yttrande 2/13). Denna diskussion löper dock paral- lellt med den egentligen betydligt större frågan om när det blir aktu- ellt för majoriteten av EU:s medlemsstater att ingripa mot en eller flera medlemsstater som inte respekterar grundläggande fri- och rät- tigheter; här kan man kanske rentav tala om en mikro- respektive en makrokris avseende mänskliga rättigheter inom EU-rätten, av vilka endast den senare behandlas nedan.
Ett eventuellt beslut om ingripande mot en medlemsstat enligt artikel 7 sker i två steg, där rådet först med en majoritet av fyra femtedelar av (övriga) medlemsstater ska slå fast att det finns en klar risk för att en medlemsstat kränker de värden som anges i artikel 2, varefter rådet enhälligt (men utan deltagande av den ”skyldiga” staten) kan slå fast att medlemsstaten i fråga ”allvarligt och ihållande” åsidosätter dessa värden. Sedan konflikten mellan EU och Ungern om grundvärdena och utvecklingen i Ungern under Fideszs styre inleddes
2011 har det även diskuterats när smärtgränsen för övriga EU kan sägas vara nådd, så att artikel 7 helt enkelt måste aktualiseras om den överhuvudtaget ska fylla någon funktion. Under det senaste året har så Ungern och ett flertal övriga östliga medlemsstater satt sig över EU:s beslut om flyktingpolitiken, samtidigt som utvecklingen i Polen, under den nya konservativa regeringen, visar oroväckande tecken på att ta efter vad som redan skett i Ungern. Smärtgränsen avseende artikel 7 tycks dock vara hög, åtminstone i relation till Ungern; beträffande Polen inleddes däremot en dialog från kommis- sionens sida i januari 2016, vilken mynnade ut i ett kritiskt yttrande av den 1 juni 2016 och åtföljande rekommendationer om lämpliga åtgärder, att införas inom tre månader, den 27 juli.
EU-kommissionen har sedan tidigare, i mars 2014, utformat en sär- skild Rule of Law Framework för att i denna typ av situationer underlätta dialog med berörda stater (COM 2014/158), utan att de skarpare åtgär- derna i artikel 7 ska behöva vidtas i första taget. Den övervaknings- mekanism som där lagts fram bygger på att EU-kommissionen gör en bedömning av läget i den medlemsstat där problem konstaterats, följt av rekommendationer till förändringar och senare en uppföljning av vilka åtgärder staten i fråga vidtagit. Detta är alltså en mildare form av övervakning, som tycks syfta till att lösa mänskliga rättighets- eller rättsstatsproblemen i en viss medlemsstat på ett tidigt stadium, utan att artikel 7 ska behöva tillgripas. Möjligen har kommissionen därför gjort den bedömningen att den nya regeringen i Polen är mer mot- taglig för denna typ av dialog än regeringen i Ungern, som ju suttit vid makten sedan 2010, men det återstår att se om denna taktik kom- mer att fungera gentemot Polen. Det är i dagsläget svårt att avgöra om dessa konflikter mellan EU och några av dess medlemsländer kommer att kunna lösas eller avvecklas i ordnade former och inom en någorlunda snar framtid. Detta gäller både flyktingfrågan och den vidgade mänskliga rättighets- och rättsstatsproblematiken.
Det bör dock understrykas att dessa konflikter utan större svårig- het kan ses som delar av en större internationell idékonflikt mellan konservatism och liberalism, som i dag faktiskt präglar det politiska skeendet i stora delar av världen, särskilt västvärlden. Inom stats- vetenskapen talas ofta om att den gamla höger–vänsterkonflikten i
varför sviktar tilliten till eu-projektet …
politiken håller på att ersättas av en värdebaserad konflikt mellan vad som kallas GAL (gröna, alternativa och liberaler) respektive TAN (traditionalister, auktoritetsbundna och nationalister). Statsvetarna Liesbet Hooghe, Gary Marks (båda vid University of North Caro- lina), med flera pekar på att detta har skett också i en europeisk kontext. Jag menar att det även går – i ett läge då socialismen globalt sett knappast är ett gångbart alternativ – att uppfatta det hela som en närmast klassisk fortsättning på en mycket gammal konflikt mellan liberalism och konservatism, vilken i förlängningen går tillbaka till diskussionen mellan Thomas Paine och Edmund Burke på 1790-talet om konsekvenserna av den franska revolutionen och legitimiteten i revolutionärernas krav, inte minst gällande tanken på universella mänskliga rättigheter.
Ekon ur denna gamla debatt hörs på nytt sommaren och hösten 2016, exempelvis från de många som menar att omvärlden inte bör bry sig om hur Turkiets regering väljer att reagera på det misslyckade kuppförsöket. Donald Trump i USA och flera östeuropeiska reger- ingar förenas i sin beundran för auktoritära styrelsesätt och styrfor- mer, liksom i sin motvilja mot flyktingar i allmänhet och muslimer i synnerhet. Även misstron mot EU, manifesterad inte minst i den brit- tiska ”Brexit”-kampanjen, rymmer en misstro mot internationalism och överstatlighet (även om ”Brexit”-sidan förvisso också inrymde en del ultraliberaler och globalister). Denna typ av misstro mot EU och mot globala handelsavtal som Transatlantic Trade and Investment
Partnership (TTIP) mellan EU och USA eller Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) mellan EU och Kanada kan vidare antas
få stor betydelse i den franska valkampanjen 2017.
Så vad lär vi oss då av detta – bara att inget är nytt under solen eller kanske något mer? Min tes är att även om mindre är nytt än vi kanske tror, rent idéhistoriskt, så utspelar sig den nuvarande diskussionen i en helt annan kontext än motsvarande debatt gjorde låt säga 1793, då EU som bekant inte existerade. Helt cyklisk är faktiskt inte världsutveck- lingen. EU:s svar på den nuvarande krisen måste därför i högsta grad vara tidsanpassade. I nästa avsnitt diskuteras först krisens orsaker och därefter de åtgärder som bör kunna bota eller lindra den, med särskilt fokus på mänskliga rättigheter men möjligen med vidare effekter än så.