tutionell analys av EU:s värdekris
av Joakim Nergelius
EU skakas sedan ett par år tillbaka av en allt mer akut kris, vil- ken främst är politisk till sin natur men som också kan beskrivas som konstitutionell i vid mening. Denna kris har flera orsaker och tar sig flera olika uttryck; flyktingkris, risk för ett brittiskt utträde ur EU (”Brexit”), risk för grekisk statsbankrutt eller i vart fall ett framtvingat utträde ur euron (”Grexit”) respektive annan ekonomisk oro samt oklarheter kring värdeladdade frågor som sanktioner mot Ryssland och, på det juridiska planet, de mänskliga rättigheternas osäkra ställning inom EU-rätten till följd av EU:s uteblivna anslut- ning till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR). Rena värde- konflikter mellan medlemsländerna har också utlösts av Ungerns och Polens agerande på senare år, inte minst i relation till försöken att nå en uppgörelse om flyktingmottagandet inom EU.
Det är naturligtvis av intresse att diskutera orsakerna till dessa mång- förgrenade kriser. Varför uppstår alla dessa tydliga kristendenser och problem just nu? En orsak till några av problemen är sannolikt att EU tagit alltför lätt på medlemskrav och olika kriterier för inträde i samarbe- tets olika former. Detta gäller till exempel Greklands deltagande i euro- zonen, men också länder som Bulgarien och Rumänien, vilka släpptes in i EU 2007 trots att de nog inte uppfyllde alla inträdeskrav avseende rättssäkerhet eller bekämpning av brottslighet och korruption. Även för stater som redan är medlemmar av EU tycks kontrollen härvidlag behöva skärpas, eventuellt genom införande av nya kontrollmekanis- mer. Detta framstår rentav som en av EU:s ödesfrågor inför framtiden.
Ett annat problem är en utbredd misstro mot hela EU-projektet från stora delar av befolkningen i flera av EU:s medlemstater, vilket i några fall också påverkat hur staternas politiska ledning agerar. Hit hör den brittiska folkomröstningen om utträde ur EU som hölls i juni 2016. En variant på detta är naturligtvis att nyvalda regeringar genom sin retorik exploaterar nationalistiska känslor, varvid kritik mot EU- projektet och dess mål passar in i och blir en del av ett auktoritärt, nationalistiskt politiskt program. Detta har varit tydligt i Ungern och Polen och blir särskilt bekymmersamt när sådana stämningar leder till nya grundlagar, med åtföljande maktkoncentration till sittande regering och minskat oberoende för domstolar. I stora delar av EU, inklusive Frankrike, går det nu att tala om en pågående värdekon- flikt mellan en liberal samhällsmodell och konservativa, auktoritära, nationalistiska ideal vilka länge ansågs ha förpassats till historiens sophög. Nationalistiska partier är på frammarsch även i Holland, Österrike och Sverige, för att ta några exempel. Dessa utnyttjar och kan sägas exploatera den bristande tillit till EU som i dag finns inom breda folkgrupper. Här kan man tala om en folklig misstro både mot politiska eliter i allmänhet, vilka finns på nationell likväl som på EU- nivå, och om misstro mot det i grunden överstatliga, rättsstatliga och kosmopolitiska EU-projektet som sådant (om mellanmänsklig tillit och tillit till politiska institutioner i Europa se Andreas Berghs och Linda Bergs respektive kapitel i denna volym).
Denna djupa värdekonflikt, som står i fokus för detta bidrag, kan sägas ha sitt epicentrum i men är således inte begränsad till östra Europa. Den flyktingkris som eskalerade under 2015 har emellertid förstärkt konflikten och skapat en tydlig klyfta mellan (nord)västra EU och flertalet av EU:s östliga medlemsländer (se Bo Peterssons kapitel i denna volym). De senare vägrar i stort sett att ta emot flyktingar från Afrika och Mellanöstern. Slovakien och Ungern har överklagat ett EU-beslut om fördelning av flyktingkvoter till EU-domstolen (mål C-643/15 resp. 647/15). Förslag från EU-kommissionen om ekonomis- ka konsekvenser för de länder som vägrar ta emot flyktingar är mycket kontroversiella och har ännu inte kunnat genomföras. EU:s avtal med Turkiet från mars 2016 om återsändande av flyktingar från Grekland är av flera skäl djupt problematiskt, både juridiskt och politiskt.
varför sviktar tilliten till eu-projektet …
Alltjämt tycks dock en majoritet av EU:s medlemsstater liksom av allt att döma även EU-kommissionen och Europaparlamentet före- språka fortsatt flyktingmottagande, om fungerande fördelningsme- kanismer går att finna. Denna i grunden liberala majoritet av stater är också kritisk mot mer auktoritära styrelseformer som i Polen och Ungern och tycks även vara enig om behovet av fortsatta sanktioner mot Ryssland. Frågan är nu om de mer liberala staterna bör utnyttja EU-fördragens mekanismer, som kvalificerad majoritet i rådet och skärpt övervakning av fri- och rättigheterna i ”problematiska” med- lemsstater, för att så att säga tvinga på motspänstiga stater, som i grunden tycks önska en helt annan samhällsmodell, en mer liberal politik avseende flyktingar, fri- och rättigheter och vidgad tolerans i allmänhet. Är detta rätt väg att gå? Vilka möjligheter ger fördragen en kvalificerad majoritet av stater att ”tämja” motspänstiga medlems- stater, som tycks ifrågasätta EU:s grundläggande ideal? Vilken linje främjar i längden tillit mellan EU:s stater respektive mellan dessa, medborgarna och EU:s institutioner?
Med anknytning till denna sista fråga bör redan från början klar- göras att när det här nedan talas om hur EU bör agera eller förhålla sig inför olika slags frågor så åsyftas dels EU:s institutioner såsom EU-kommissionen, EU-domstolen, Europaparlamentet eller Euro- peiska centralbanken (ECB), dels EU:s medlemsländer, som kanske inte alltid tycker likadant men vars samlade vilja brukar manifesteras genom beslut i ministerrådet eller Europeiska rådet. Båda dessa råd är ju för övrigt också EU:s institutioner, om än sammansatta av representanter för medlemsstaternas regeringar (se artikel 15–16 i EU-fördraget).
Nedan genomgås först de nu gällande och centrala regler och över- enskommelser som råder inom EU beträffande flyktingmottagning samt mänskliga rättigheter i allmänhet. Därefter analyseras den nu rådande krisen och dess orsaker djupare. Slutligen ges förslag till lös- ningar, vilka bygger på premissen att det är bättre för EU att hålla fast vid sina demokratiska, rättsstatliga och humanitära grundvärden än att tillåta medlemsländerna ett stort handlingsutrymme och godtycke i de värdeladdade frågor som här berörs.