En anledning till att här fokusera på den ovan antydda värdekonflik- ten mellan EU:s västliga och östliga medlemsländer samt de uttryck denna tagit sig inte minst inom flyktingpolitiken är att denna fråga som framgått ovan rymmer tydliga juridiska konflikter, vilka behö- ver klargöras. Här märks en skillnad mot diskussionen om ”Brexit”- omröstningen och dess konsekvenser; även om Storbritannien skulle komma att lämna EU till följd av folkomröstningsresultatet så har detta i så fall skett inom ramen för gällande EU-regelverk. Den juri- diska diskussion som i skrivande stund, hösten 2016, förs om hur resultatet ska hanteras handlar om aktiveringen av den så kallade utträdesmekanismen i EU-fördragets aldrig förut tillämpade artikel 50; vem kan begära att utträdesförhandlingar ska inledas (premiär- ministern eller parlamentet?) och när kan respektive bör detta ske? Vad kommer utträdesförhandlingarna i slutänden att leda till? Vad händer om de inte hunnit avslutas efter de två år som föreskrivs i artikel 50? Hur länge kan de egentligen pågå?
Flykting- och värdediskussionen rymmer dock ett antal andra och faktiskt än mer komplicerade juridiska aspekter. Som exempel kan nämnas att Ungern under 2015 tydliggjorde sin avsikt att inte delta i någon av EU beslutad, gemensam flyktingpolitik. Som nämnts ovan har man därefter, tillsammans med Slovakien, överklagat rådets beslut om fördelning av flyktingkvoter till EU-domstolen. Och inte nog med det: den 2 oktober 2016 anordnades en folkomröstning, där befolk- ningen i Ungern tog ställning till EU:s förslag om att landet i framtiden ska ta emot flyktingar från olika delar av världen. Lagligheten i denna folkomröstning kan från EU-rättslig horisont ifrågasättas och den lär av omvärlden inte ses som något annat än en opinionsyttring (vilket den ungerska regeringen torde vara väl medveten om). Möjligen är tanken också att ett tydligt nej-resultat till flyktingar i folkomröstningen ska kunna fungera som argument och påtryckningsmedel gentemot EU- domstolen i det där pågående målet, trots att valdeltagandet var så lågt (39 procent) att resultatet inte blev formellt bindande. Tillväga- gångssättet visar under alla omständigheter hur tätt sammantvinnade juridiska och politiska aspekter på denna flyktingproblematik nu blivit.
varför sviktar tilliten till eu-projektet …
Mot denna bakgrund finns det all anledning att granska de olika beslut, regler och dokument som denna tvistefråga utgår från och kretsar kring lite närmare. Här märks då till en början rådets formellt alltjämt gällande beslut av den 22 september 2015 om provisoriska åtgärder till stöd för Italien och Grekland ”in the area of interna- tional protection” (beslut 2015/1601, se även 12098/15, ASIM 87, Rådet för rättsliga och inrikesfrågor samt det ”förberedande” beslutet 2015/1523 av den 14 september 2015). Detta beslut, som fattades på förslag av EU-kommissionen med kvalificerad majoritet i rådet i enlighet med artikel 16 i EU-fördraget och med stöd av Europaparla- mentet, samt med rättslig grund i artikel 78(3) i funktionsfördraget, var så att säga EU:s medlemsländers svar på den akuta flyktingkris, med rötter främst i Syrien, som då sedan någon månad skakat Euro- pa. Det omfattar 120 000 flyktingar som då sedan någon tid befann sig i Grekland och Italien och innebar konkret att 66 000 av dessa omedelbart och ytterligare 54 000 inom ett år skulle omfördelas från de båda hårt drabbade Medelhavsländerna till övriga medlemsländer enligt en särskild omfördelningsmekanism (och mot ersättning av 6 000 euro per omflyttad person från EU:s gemensamma budget till alla deltagande länder).
Men detta ekonomiskt mycket generösa beslut visade sig vara utom- ordentligt svårt att genomföra i praktiken, på grund av många medlems- länders motstånd mot det; detta gäller långtifrån endast medlemsländer i östra Europa, utan också bland annat Danmark och Storbritannien. Mot viljan mot att ta emot flyktingar var uppenbarligen på många håll betydligt starkare än önskan att mot en rimlig ersättning bidra till en gemensam lösning. Det faktum att stora mängder flyktingar fortsatte komma till Europa under hösten 2015, samtidigt som ett flertal av EU:s medlemsländer i praktiken stängde sina gränser, ledde sedan också till en omsvängning av Sveriges flyktingpolitik i november 2015. Allt detta hindrade alltså dock inte Slovakien och Ungern från att väcka talan mot det enligt dem regelvidriga beslutet i EU-domstolen i december 2015. Utgången i det målet får betecknas som mycket osäker.
Vad vi ser här är en tydlig utmaning mot EU-rättens överhöghet och därmed ett tydligt uttryck för den rådande bristen på tillit inom EU-systemet, här närmast mellan medlemsländerna och i någon mån
mellan medlemsländer och EU:s institutioner. Ett antal medlemslän- der vägrar att följa ett majoritetsbeslut från EU:s ministerråd, vilket till yttermera visso fattats till stöd för två hårt drabbade medlemslän- der och ytterst för att bistå människor på flykt från krig. Detta kan utan tvekan ses som ett brott mot lojalitets- och solidaritetsprincipen i EU-fördragets artikel 4(3).
Detta agerande från flera medlemsländer försatte hela EU i en kris- situation beträffande flyktingmottagandet, vilket var bakgrunden till EU:s omdiskuterade avtal med Turkiet från den 18 mars 2016. Tur- kiet åtog sig här som bekant att ”återta” en mängd migranter – av alla nationaliteter – från Grekland och hindra fortsatt massmigration dit, genom återupprättad gränskontroll vid Egeiska havet, samtidigt som EU förutom ekonomiskt och humanitärt stöd åtog sig att i motsva- rande mån ta emot i Turkiet ”bosatta” syriska flyktingar. Mängden flyktingar som vistas i Turkiet skulle på så sätt bli konstant, varjämte EU även åtog sig att fortsätta de delvis strandade medlemsförhand- lingarna med Turkiet och att under vissa villkor införa visumfrihet för turkiska medborgare. För att konkretisera detta något så erbjuder EU Turkiet stöd med 3 miljarder euro, i utbyte mot att de migranter som kommit från Turkiet till Grekland utan att söka asyl, eller som fått avslag på sina asylansökningar, ska skickas tillbaka till Turkiet. De som söker asyl i Grekland ska få sina asylansökningar prövade där i enlighet med EU:s asyldirektiv, vilket kräver en gigantisk insats av tolkar och andra handläggare från EU:s sida (till en beräknad kostnad av 280 miljoner euro enbart för de första sex månaderna). EU bekostar också själva återsändandet av ”irreguljära migranter” från Grekland till Turkiet.
Avtalet har förutom ovan nämnda skäl även motiverats med humanitära argument som behovet av att minska antalet döda och olycksdrabbade flyktingar i Medelhavet samt att motverka flykting- smuggling. Det är emellertid inte särskilt svårt att hitta brister i detta avtal, som också genast blev mycket hårt kritiserat i stora delar av Europa. Avtalet är mycket ekonomiskt fördelaktigt för Turkiet, som i förhandlingarna kan sägas ha utnyttjat sitt överläge gentemot ett EU som knappast hade någon annan möjlighet att få stopp på en till följd av medlemsstaternas ökade flyktingskepsis ytterst svårhanterlig
varför sviktar tilliten till eu-projektet …
flyktingtillströmning, än att förlita sig på skärpt turkisk gränskon- troll. Tankarna på fortsatta medlemsförhandlingar med Turkiet och visumfrihet var redan från början hårt kritiserade till följd av det hårdnande politiska klimatet i Turkiet – en kritik som knappast mins- kat efter det misslyckade kuppförsöket i juli 2016. Viseringsfrihet till EU för turkiska medborgare har ännu inte införts eftersom inga förbättringar i det turkiska politiska klimatet skett. I skrivande stund, hösten 2016, är det följaktligen oklart om avtalet verkligen kom- mer att fullföljas (se bland annat kommissionens tredje rapport om Turkiets ”visa liberalisation roadmap”, COM 2016/278). President Erdoğan har exempelvis avfärdat EU:s krav på en uppmjukning av Turkiets definition av terrorism och därtill relaterade aktiviteter som en otillbörlig inblandning i Turkiets inre angelägenheter.
Alldeles bortsett från dessa politiska komplikationer rymmer emel- lertid avtalet några uppenbara svagheter i förhållande till flyktingsitu- ationen som sådan. Här åsyftas då inte ett flertal i sak helt motiverade påpekanden om bristande rättssäkerhet vid asylprövning och dylikt som kommit från olika mänskliga rättighets- och frivilligorganisa- tioner, utan på tanken att de syriska flyktingar som återvänder från Grekland till Turkiet ska ersättas med en lika stor mängd syriska flyktingar som lämnar Turkiet för EU, vilket kan sägas vara avtalets kärna. För att detta ska fungera krävs alldeles uppenbart att den ovan nämnda, av EU i september 2015 beslutade omfördelningsmekanis- men ska fungera, men så är alltså inte fallet.
Siffror presenterade av EU-kommissionen i juni 2016 – således före den normalt sett ökade flyktingströmmen under sommaren – visar hur trögt arbetet med eller implementeringen av avtalet går. Medan tillströmningen av flyktingar från Turkiet till Grekland förvisso mins- kat betydligt, i enlighet med avtalets intentioner (från 1 740 till 47 per dag), så hade efter tre månader endast 462 flyktingar återvänt från Grekland till Turkiet och 511 syriska flyktingar lämnat Turkiet för andra medlemsländer i EU. Med tanke på att cirka tre miljoner syriska flyktingar befinner sig i Turkiet och att den siffran dessutom kan förväntas öka framöver så säger det sig självt, enligt min mening, att avtalet i grunden är felkonstruerat. Åtminstone förutsätter det, alldeles oavsett hur den för närvarande dystra politiska situationen
i Turkiet kommer att utvecklas, att EU:s beslut om omfördelning av flyktingar från september 2015, som då avsåg situationen under ett drygt år framåt i tiden, eller en liknande lösning, börjar gälla inom EU och respekteras och efterlevs av alla medlemsländer. Ett mottagande av cirka tre miljoner flyktingar, under en följd av år, i ett EU med svag befolkningstillväxt är knappast i sig någon omöjlighet, men det förutsätter i praktiken att alla medlemsländer drar sitt strå till stacken.
I avtalet saknas till yttermera visso tydliga kriterier för hur de syriska flyktingar som ska lämna Turkiet för EU ska väljas ut och i vilken ordning de ska få åka. Tanken tycks vara att de mest lidande ska åka först, enligt en Standard Operating Mechanism som ska etableras av några nyckelaktörer som EU-kommissionen, Turkiet och FN:s flyk- tingorgan (UNHCR), men hur det ska avgöras vilka dessa verkligen är tycks vara oklart. Frågan kan också ställas om det överhuvudta- get är förenligt med internationell rätt att på detta sätt särbehandla syriska flyktingar i relation till andra flyktinggrupper som uppehåller sig i Grekland eller Turkiet och därför direkt eller indirekt berörs av avtalet. EU måste därför lösa upp knuten kring själva formerna för flyktingmottagandet innan flyktingavtalet med Turkiet kan få någon betydelse eller ens tas på allvar. Dess enda reella betydelse så här långt, utöver att det tillfälligt minskat mängden anländande flyktingar till EU, är sannolikt att det stärkt president Erdoğans inrikespolitiska ställning samt att Italien fått ta över Greklands position som det för flyktingtillströmning mest utsatta landet.
Till den fulla bilden bör också läggas EU-kommissionens förslag om ett nytt asylsystem inom EU från 6 april 2016 (COM (2016) 197). Där föreslås en gemensam asylpolitik för hela EU, vilken skall uppnås bland annat genom en ändring av Dublinförordningen och genom att en ny, bindande EU-förordning ersätter det nuvarande direktivet om hur asylprocessen sköts (vilket sannolikt skulle minska de juri- diska problemen väsentligt). Syftet är inte minst att tydliggöra vilken medlemsstat som i det enskilda fallet ska ansvara för hanteringen av en viss enskild ansökan om asyl. I anslutning till detta förslag har EU-kommissionen senare också föreslagit ekonomiska sanktioner för medlemsländer som vägrar ta emot flyktingar, vilket som väntat
varför sviktar tilliten till eu-projektet …
lett till hårda protester från länder som Polen och Tjeckien. Detta gäller också kommissionens förslag, i anslutning till Turkietavtalet, om en kompletterande omfördelningsmekanism omfattande ytterli- gare 54 000 flyktingar, utöver dem som omfattas av det ursprungliga omfördelningsbeslutet från september 2015. Det tycks för närvarande vara en lång väg kvar innan något av dessa förslag kan komma att förverkligas.