Alternativet till harmoniserande direktiv och förordningar inom EU är att varje medlemsland eller grupp av medlemsländer anpassar sina lag- och regelverk över tiden på det sätt länderna ser som mest ända- målsenligt. De kostnader, som uppstår i samband med krav på har- monisering, kan undvikas genom en sådan process samtidigt som fördelar med harmonisering kan erhållas på lång sikt om lag och regelverk i varje medlemsland anpassas i konkurrens med andra med- lemsländer. Drivkrafterna till sådan anpassning beror på graden av internationell konkurrens mellan företag i olika marknader och i vilken mån internationell frihandel är begränsad till enbart varu- och tjänstemarknader eller om frihandel gäller även i arbets- och kapitalmarknader i form av internationell rörlighet. Effektiviteten i den institutionella konkurrensen i meningen att den leder till insti- tutioner som tjänar medborgares intressen beror också på hur väl den politiska processen förmår representera dessa intressen.
All internationell handel medför någon form av institutionell kon- kurrens och innebär en grad av ömsesidigt erkännande av länders lag- och regelverk. Frihandel i varor och tjänster innebär att varje land
kan bestämma sitt eget regelverk på både efterfrågesidan och produk- tionssidan. Importerande länder måste då acceptera varandras olik- heter i de regler som gäller för produktionssidan. Den internationella handelsregim som utvecklats inom ramen för världshandelsorganisa- tionen (WTO) är baserad på denna form av ömsesidigt erkännande. Den leder till institutionell konkurrens beträffande reglerna på pro- duktionssidan för exempelvis miljöanpassade produktionsmetoder. Sådan konkurrens mellan regelverk är kontroversiell, eftersom den kan leda till ”konkurrens mot botten” i miljöpolitiken då politikerna i varje land är känsliga för lokala producenters intressen. Effektivi- tet i den institutionella konkurrensen kräver således både ömsesidig erkännande av regelverk och en politisk process, som inte speciellt tjänar producentintressen.
EU:s regler för internationell handel mellan medlemsstater är bre- dare än WTO:s regler. Principen har varit fri rörlighet för varor, tjänster, arbetskraft och kapital även om principen är långt ifrån realiserad. Med rörlighet i dessa fyra avseenden måste det ömse- sidiga erkännandet utsträckas då den institutionella konkurrensen blir starkare. Arbetskraftens och kapitalets rörlighet kan substituera för rörlighet i varor och tjänster. Om rörligheten är fullständig kan regelverket för arbetskraft i ett medlemsland användas för att utföra kontraktsarbete i ett annat medlemsland. Detta kan leda till konkur- rens mot botten inom regelverken för vissa former av arbete. För att förhindra detta kan det ömsesidiga erkännandet begränsas till regler för arbete som utförs inom varje land. Arbetskraft, som utför arbete i ett annat land, måste då arbeta med regelverket i det land där arbetet utförs. Detta bör leda till konkurrens mot toppen eftersom vi kan anta att medborgare flyttar till andra länder för att arbeta under förhållanden de föredrar. Detta förutsätter dock att rörlighet accepteras politiskt.
Många former av finansiell verksamhet för kunder i ett land kan lätt utföras i ett annat. Den arbetskraft och det kapital som krävs för att utföra tjänsterna skulle då kunna flytta till det land där regel- verken för att producera de finansiella tjänsterna är mest förmån- liga. London har länge varit en attraktiv lokalisering av ett brett utbud av finansiella tjänster och blivit mottagare eller importör av
tilliten till euron och eu:s bankunion …
både arbetskraft och kapital och samtidigt exportör av de finansiella tjänsterna. Detta har satt press på Frankfurt, Paris och andra städer att skapa likvärdiga förutsättningar för finansiella tjänster. Driver den institutionella konkurrensen mellan London och kontinentala finanscentra kvaliteten i de finansiella tjänsterna mot toppen eller mot botten? Svaret beror på vilken kvalitet köpare söker och upp- skattar i finansiella tjänster i förhållande till de kvaliteter, som anses socialt önskvärda. Om en viss finansiell tjänst medför sociala risker, som köpare inte tar hänsyn till privat, kan konkurrensen leda till överutbud av dessa tjänster i förhållande till vad som betraktas som socialt önskvärt. Konkurrensen mellan länder att skapa regelverk som attraherar produktionen av dessa finansiella tjänster kan då skapa konkurrens mot botten i regelverk som är ägnade att kontrollera dessa risker.
Som exempel kan det antas att det finns hög efterfrågan på så kallade credit default swaps (CDS), som ger möjlighet för köpare att begränsa eller försäkra den kreditrisk de är utsatta för. Utbudet av denna försäkring mot kreditrisk kan emellertid skapa alltför hög risk ur social synpunkt för de finansiella institutioner, som tar på sig risken. Konkurrens mellan länder om att attrahera finansiella företag, som erbjuder kreditriskförsäkringen, kan då leda till konkurrens mot botten i regelverken. Den institutionella konkurrensen kan leda till ett motstånd mot att genomdriva regler som minskar risken men är kostsamma för de finansiella företagen. Om köparna av försäkringen mot kreditrisker å andra sidan föredrar säljare med god förmåga att motstå de risker, som tjänsterna medför, bör den institutionella kon- kurrensen leda mot toppen i regelverken som begränsar dessa risker.
CDS-instrumenten som ledde till enorma förluster för det ameri- kanska försäkringsbolaget American International Group (AIG) under finanskrisen, erbjöds från företagets Londonkontor. Den amerikan- ska regeringen ingrep med stöd uppgående till 45 miljarder dollar vilket räddade företaget från konkurs. Därmed är det inte sagt att regelverket i London var speciellt svagt som resultat av institutionell konkurrens mot botten. Före krisen var uppfattningen troligen den motsatta. Londonverksamheter led stora förluster under krisen men detsamma gällde för finansiella företag i Tyskland, Frankrike och
Schweiz. Londons ställning har om något stärkts ytterligare efter krisen. ”Brexit”-omröstningen har emellertid i ett slag skapat osäker- het om Londons förmåga att förbli Europas finanscentrum. Denna förmåga kommer att bero på de framtida regelverken i både Stor- britannien och EU. Förutsättningarna för institutionell konkurrens kommer att påverkas också av eventuella diskriminerande handels- hinder för finansiell verksamhet mellan EU och Storbritannien.
Det finns forskning om institutionell konkurrens och förutsätt- ningarna för att den på lång sikt skall vara effektiv ur välfärdssyn- punkt. En av de mest kända studierna har utförts av den amerikanske juridikprofessorn Roberta Romano, som ser de amerikanska delsta- terna som ”konkurrerande laboratorier” med avseende på företags- lagstiftning. De enskilda delstaterna kan var och en utföra experiment i lagstiftning. Detta leder till en dynamisk process där framgångsrika innovationer i en delstat följs av liknande innovationer i andra del- stater, som konkurrerar om att bli hemstat för företag. Flera forskare såsom den amerikanske juridikprofessorn Joel Trachtman anser att denna process är speciellt fördelaktig för lagstiftningens effektivitet då det råder stor osäkerhet om hur en effektiv företagslagstiftning bör utformas ur ett socialt såväl som privat välfärdsperspektiv. Inom detta område sammanfaller dessa perspektiv i hög grad. Andra fors- kare betonar fördelarna med institutionell konkurrens då länder eller regioner skiljer sig åt i hög grad avseende preferenser, affärspraxis och juridiska traditioner i kombination med osäkerhet och bristande kun- skap om hur optimala regelverk bör utformas. Det råder ingen tvekan om att dessa förhållanden väl beskriver EU inom en rad områden.
En annan faktor, som framhävts av exempelvis den tyske ekono- men Roland Vaubel, är informationsasymmetri mellan medborgarna och deras lagstiftande representanter. Under dessa förhållanden kan institutionell konkurrens kompensera för medborgarnas bristande information om vad som utgör ett effektivt regelverk. Det påpekas också att institutionell konkurrens är förenlig med EU:s principer om subsidiaritet eller decentralisering av beslutsfattande och rörlighet medan harmonisering inte är förenlig med båda dessa principer.
Det finns naturligtvis många mellanformer mellan fullständig har- monisering av lagar och regler, som alla medlemsländer i EU måste
tilliten till euron och eu:s bankunion …
genomdriva, och perfekt institutionell konkurrens med ömsesidigt erkännande. Den amerikanske juridikprofessorn Alan Sykes betonar att verkligheten kräver sådana mellanformer. En möjlighet är att ett par av EU:s medlemsländer ingår en överenskommelse om minimi- krav på harmonisering eller om specifika målsättningar med lagstift- ning, som kan genomföras på olika sätt. Ett sätt att klassificera dessa mellanformer, som praktiseras inom EU, är ”begränsad ömsesidig acceptans med grundläggande harmonisering.” Detta utgör en mel- lanform inom områden där konkurrens mot botten befaras samtidigt som utrymme finns för enskilda länder att utforma regler på eget sätt. Dessa mellanformer kan variera inom olika områden och mer eller mindre betona antingen det ömsesidiga erkännandet eller har- moniseringen. Graden av institutionell flexibilitet varierar därmed. Inom en valutaunion är penningpolitiska institutioner och penning- politiken i sig själv fullständigt harmoniserad medan finanspolitiska institutioner är harmoniserade i mycket begränsad omfattning även om EU under skuldkrisens gång genomdrivit en viss överstatlighet. De enskilda medlemsländernas förmåga att genomdriva en finans- politik, som skiljer sig från andras politik, begränsas av rörlighet av arbetskraft och kapital.
En avgörande fråga för vilken grad av ömsesidigt erkännande med institutionell konkurrens som är önskvärd gentemot harmonisering av lagar och regler är som redan nämnts i vilken utsträckning den institutionella konkurrensen tenderar att röra sig mot toppen eller botten. Inom regelverken för vissa typer av finansiella tjänster råder säkert konkurrens mot toppen. Inom finansiell rådgivning och finan- siell investeringsverksamhet gäller konkurrens mot toppen, eftersom privata värderingar av dessa tjänster inte skiljer sig avsevärt från sociala värderingar. Undantag kan naturligtvis finnas om ett land av sociala och etiska skäl vill förbättra kapitaltillförseln till vissa företag. Ett enklare sätt att uppnå sådana etiskt önskvärda investeringar är dock att direkt subventionera deras kapitalkostnader i stället för att upp- ställa regler för den finansiella verksamheten.
Inom försäkringssektorn skulle ömsesidigt erkännande av regel- verk för försäkringsföretag betyda att företag från olika länder med olika regelverk skulle kunna konkurrera inom varje land. Den insti-
tutionella konkurrensen kan i detta fall leda till toppen, vilket är det bästa regelverket ur konsumenternas perspektiv, om privata vär- deringar avseende exempelvis företagens förmåga att leva upp till åtaganden värderas lika högt eller högre av privata konsumenter som av de lagstiftande representanterna för medborgarna. Utan ömse- sidigt erkännande måste ett företag anpassa verksamheten beroende på regelverket i det land där tjänsterna säljs. I detta fall kan olikheter i regelverken utgöra en form av handelshinder samtidigt som dessa olikheter troligen representerar medborgarnas preferenser. Harmo- nisering skulle då leda till kostnader i form av regelverkets brist på överensstämmelse med preferenser i ett antal länder.
Företagsstyrning eller corporate governance är ett område med hög komplexitet, som påverkas av flera olika typer av lagstiftning och regelverk för den finansiella sektorn. Denna komplexitet innebär att det är nästan omöjligt att beskriva ett komplett optimalt regelverk för företagsstyrning. En harmonisering inom ett lagstiftningsområde, som till exempel aktieägarnas roll vid företagsövertagande, kan då ha helt olika konsekvenser i olika länder med olikheter med avseende på regelverket för börshandel. Konsekvenserna av harmonisering är då svåra att förutsäga med följden att argumenten för institutionell konkurrens är relativt starka inom företagsstyrning. Det finns förslag i forskningen, som innebär att en hög grad av harmonisering skall kunna uppnås i kombination med en grad av institutionell konkur- rens. Enligt dessa förslag kan EU centralt erbjuda ett regelverk för exempelvis företagslagstiftning som länder kan implementera eller erbjuda företag som ett alternativ till den nationella lagstiftningen. EU har en sådan lagstiftning som erbjuds som valmöjlighet för före- tag.