I avsnittet om den monetära unionen nämndes det att ECB under skuldkrisen såg penningpolitikens möjligheter att påverka ekono- misk aktivitet som begränsad av den nationella fragmenteringen av banksystemen inom eurozonen. Denna fragmentering skulle varit mindre betydelsefull om bankdirektivets vision om gränsöverskri- dande verksamhet blivit en realitet. Trots existensen av ett antal stora banker med verksamhet i flera euroländer domineras banksystemen i varje land av inhemska banker. Bankerna i krisländerna har blivit allvarligt försvagade med följden att deras förmåga att stimulera eko- nomisk verksamhet är begränsad.
Det finns två möjliga svar på fragmenteringen inom valutaunio- nen. Antingen kunde det andra bankdirektivets vision realiseras eller så kunde internationalisering av bankverksamhet stimuleras inom ramen för ett harmoniserat regelverk med reducerat inflytande av nationella myndigheter. Förutsättningarna för bankdirektivets vision baserat på ömsesidig tillit existerar som sagt inte. En framkomlig väg var således att försöka harmonisera och centralisera reglering och översyn. Denna väg representeras av bankunionen inom euroområ- det. Avsikten är också att denna skall bryta länken mellan risk som följd av hög statsskuld och bankrisk i ett nationellt banksystem.
Bankunionen har tre pelare. För det första skall översynen av stora banker inom euroområdet centraliseras. ECB har fått översynsansvar för dessa banker som helt dominerar banksystemen i de enskilda euroländerna. Översynen skall ske i enlighet med EU:s direktiv för kapitaltäckning, som i sin tur är en version av Baselöverenskommel- sen. För det andra skall reglerna för inlåningsförsäkring harmoniseras. För det tredje skall procedurerna för hantering av insolventa banker harmoniseras och förstärkas med syftet att reducera den implicita subventionen av risktagandet i, framför allt, stora banker.
Single Supervisory Mechanism (SSM) och en Single Resolution Mechanism
(SRM). SSM innebär att ECB sedan 2014 har övertagit ansvaret för översynen av 129 betydande banker inom euroområdet. Dessa svarar för 82 procent av tillgångarna hos euroområdets banker. Översynen skall ske enhetligt oberoende av bankers nationalitet och ECB har rätten att frånta en bank licensen för verksamheten. Vidare har ECB rätten att påföra kapitalkrav utöver de som krävs i enlighet med kapitaltäckningsdirektivet om en bank hotar den finansiella stabili- teten. Allt detta innebär att betydande befogenheter för kontroll och översyn centraliserats till ECB.
SRM innebär att insolventa banker från och med den 1 januari 2016 skall hanteras med enhetliga procedurer vari ECB också har en viktig roll. ECB, som ansvarig för översyn, beslutar när en bank är insolvent eller med hög sannolikhet är insolvent. Ansvaret för banken överförs då till Single Resolution Board (SRB), som skall besluta om ban- ken skall avvecklas, säljas eller fortsätta som helhet eller i begränsad omfattning med visst stöd av tillgängliga fonder och rekapitalisering. En viktig aspekt av SRM är att om tillgångarna inte täcker bankens skulder skall dess långivare ta förluster i form av en haircut, som skall uppgå till minst 8 procent innan kapital kan tillskjutas på annat sätt. Därmed skall de långivare, som inte täcks av inlåningsförsäkring, bli medvetna om riskerna i en banks verksamhet och kräva en riskpremie för att köpa de finansiella instrument banken ger ut. Denna aspekt på SRM är avsedd att reducera problemet med moral hazard, som anses leda till alltför högt risktagande.
Den tredje aspekten på bankunionen är en gemensam inlånings- försäkring. En sådan skall ge konkurrensneutralitet mellan banker i olika euroländer och enhetlig finansiering av försäkringen. Svå- righeten med att komma till en överenskommelse beror på att inlå- ningsförsäkringens utformning bestämmer vilka skattebetalare som i slutändan står bakom försäkringen för insättare i en viss bank. Även om en fond för inlåningsförsäkring byggs upp måste skattebetalare i något land stå bakom försäkringen. I det nuvarande systemet med nationell inlåningsförsäkring står skattebetalarna i en banks hemland som garanter. Med gemensam fond och försäkring för alla banker i euroområdet måste risken fördelas mellan euroländerna. Detta innebär
tilliten till euron och eu:s bankunion …
att en överstatlig myndighet inom EU har befogenheter av finans- politisk natur då den kan påtvinga kostnader på skattebetalare inom hela euroområdet.
Tilliten till bankunionen har således flera aspekter. En fråga är om dess utformning är ändamålsenlig för ekonomisk tillväxt. En andra fråga är om regelsystemet är trovärdigt och därmed om bankunionen kan förväntas uppnå dess syften. En tredje fråga är hur bankunionen påverkar tilliten till euron. Bankunionen förutsätter också att med- borgare i euroländerna har tillit till krismyndigheternas befogenheter att fördela kostnader av en kris i ett land till medborgare i hela euro- området. Det har redan påpekats att länderna inom EU knappast är tillräckligt enhetliga med avseende på juridiska traditioner, praxis i affärsverksamhet och offentliga myndigheters traditioner för att ett harmoniserat regelverk för bankverksamhet skall vara det mest effektiva. Å andra sidan uppfylls inte förutsättningarna för institu- tionell konkurrens eftersom det ömsesidiga erkännandet av länders regelverk och myndigheter saknas. Risken för konkurrens mot botten i risktagande är också stor så länge varje land inte har en trovärdig mekanism för att fördela en banks risker mellan olika långivare.
Bankunionen kan ses som ett alternativ då förutsättningarna för institutionell konkurrens inte existerar. Det kan dock finnas alter- nativa arrangemang mellan den starka centralisering, som banku- nionen innebär, och institutionell konkurrens mellan regelverken för bankverksamhet bland EU:s medlemsländer. Om varje land hade procedurer för hantering av krisbanker, som kunde fördela riskerna till bankernas långivare och aktieägare så att dessa blev riskmedvetna, skulle förutsättningarna för institutionell konkurrens stärkas. Varje land måste då ha en trovärdig speciallagstiftning för behandling av insolventa banker, som skiljer sig från allmän konkurslagstiftning. Speciallagstiftningen för banker måste behandla krav från inhemska och utländska intressenter likvärdigt och den måste utformas så att spridningseffekterna av en banks konkurs minimeras.
Med en trovärdig speciallagstiftning för insolventa banker i varje medlemsland är det troligt att den ömsesidiga tilliten också skulle förstärkas. Därmed skulle förutsättningarna för institutionell kon- kurrens kunna uppfyllas. Vi måste emellertid också ta hänsyn till
ekonomisk-politiska frågeställningar i varje land. Hur kan EU genom- driva ett krav på att varje medlemsland måste ha en stark och effektiv lagstiftning för hantering av bankkonkurser? Det är troligen lättare ur politisk synpunkt att skapa ett harmoniserat regelverk för han- terandet av banker i konkurs än att framtvinga lagstiftning i varje medlemsland. Med ett gemensamt regelverk av detta slag är det också logiskt att en centraliserad myndighet tar ansvaret för krishantering. Därmed är det också naturligt att översynen av banker centraliseras såsom i bankunionen.
Den andra frågan avseende tilliten till en bankunion avser regel- verkets trovärdighet i förhållande till dess syften. Den helt avgörande frågan är om stora banker i kris kommer att tillåtas gå i konkurs och avvecklas med förluster för långivare som följd. Många observatörer har uttryckt starka tvivel om detta (såsom European Shadow Financial
Regulatory Committee i ett uttalande från 2014). Erfarenheterna med
den italienska banken Monte del Paschi stärker detta tvivel. Trycket på Italiens regering att skydda bankens långivare var starkt men EU:s regler för statsstöd gjorde det svårt att direkt stödja banken. Reger- ingen lyckades emellertid organisera stödaktioner i samarbete med den privata sektorn.
Det är således troligt att stora banker i Europa kommer att fortsät- ta att arbeta med implicita subventioner i form av förväntat stöd till långivare som inte har inlåningsförsäkring. Drivkrafterna att ta alltför höga risker kvarstår därmed om än svagare än tidigare. Höga kapital- krav i kombination med stark översyn kan minska detta risktagande som hotar den finansiella stabiliteten. Dessa kapitalkrav bör diffe- rentieras med hänsyn till varje lands banksystem och övrig lagstift- ning, som påverkar risktagandet. Detta talar för att en långtgående centralisering av kapitalkrav och översyn som i bankunionen medför kostnader. Å andra sidan är risken stor med nationella myndigheter att de i själva verket kommer att tjäna inhemska bankers intressen. Centraliseringen av översynen till ECB motverkar detta.
Innebär bankunionen en förstärkning av tilliten till euron? Avsik- ten har varit att bryta länken mellan den nationella finanspolitiska risken med höga statsskulder och risken i de nationella banksyste- men. Detta kan uppnås om euroländerna accepterar att gemensamt
tilliten till euron och eu:s bankunion …
backa upp riskerna i de nationella banksystemen. Motståndet mot denna ömsesidiga uppbackning av nationella banker och statsskul- der är stort i Tyskland och andra euroländer, som inte står inför en skuldkris. Bankunionen innebär dock att ECB har tagit på sig ett stort ansvar för de enskilda ländernas finansiella stabilitet. Därmed har skattebetalarna i hela euroområdet i viss mån tagit på sig ansvaret för kostnader för bankkrishantering i enskilda länder. Skattebetalarnas tillit till myndigheternas förmåga att fördela dessa kostnader kommer att visa sig den dagen då en allvarlig bankkris är ett faktum.