Vändpunkten för valutaunionen inträffade i början av 2010 efter att Grekland reviderat siffran för det beräknade budgetunderskottet för 2009 från omkring sex till 15,7 procent av BNP. Räntan på grekiska statsobligationer rusade i höjden då marknadsaktörerna befarade att Greklands inte skulle kunna klara kontrakterade betalningar och att Grekland skulle tvingas överge euron. Ett alternativ för EU:s makt- havare i denna kris skulle kunna ha varit att låta Grekland skriva ner sina lån. Ett annat skulle ha varit att låta Grekland gå ur EMU och återinföra drachman. En kombination skulle också varit möjlig. Ingetdera alternativet ansågs acceptabelt bland EU:s beslutsfattare. Det ansågs att ett fallissemang kunde äventyra tilliten till andra med- lemsländers vilja och förmåga att sköta sina lån och ett utträde ut valutaunionen skulle innebära att medlemskap i euron inte längre skulle betraktas som oåterkalleligt. Räddningsaktioner påbörjades i kombination med villkor för besparingar i den grekiska statsbudge- ten.
Till att börja med tog aktionerna formen av bilaterala lån från andra medlemsländer. Dessa visade sig snabbt otillräckliga. Samti- digt spred sig skuldkrisen till Irland och Portugal. European Financial
Stability Mechanism (EFSM) med kapital på 60 miljarder euro skapa-
des. Denna följdes av European Financial Stability Facility (EFSF) med kapacitet att låna ut 440 miljarder euro. Den internationella valuta- fonden (IMF) deltog också i räddningsoperationerna. När skuldkrisen spred sig till Spanien och Italien redan 2010 ansågs de tillgängliga beloppen inte tillräckliga att hantera en allvarlig kris i blott ett av dessa stora länder.
Vid mitten av 2011 låg 10-årsräntan för Grekland på 15 procent, Irland och Portugal 12 procent, Spanien och Italien mellan 5 och 6 procent medan den tyska räntan låg kring två procent. Denna utveck- ling stod i skarp kontrast mot eurons första decennium då medlems- staternas statskuldsräntor var i stort sett lika. Detta kan ha bidragit till svag finanspolitisk disciplin under decenniet då medlemsländer- nas regeringar trodde sig kunde låna utan risk för räntehöjningar och tillväxt- och stabilitetspakten heller inte var disciplinerande. Hur
viktig bristen på disciplin var kan emellertid diskuteras. Det är fullt möjligt att den politiska nödvändigheten att bedriva underskottspoli- tik under finanskrisen för att stimulera ekonomierna och stödja svaga banker lett till en likartad utveckling av statskulderna även med en starkare finanspolitisk disciplin.
EU:s krishantering präglades länge av den utbredda uppfattningen att vägen ur skuldkrisen var att förstärka den finanspolitiska discipli- nen genom att minska underskotten och till och med skapa överskott i krisländerna. Samtidigt skulle en ny finanspolitisk pakt förstärka tilltron till finanspolitisk disciplin i framtiden. De långsiktiga struk- turella problem, som åtminstone Grekland, Portugal, Italien och i viss mån Spanien brottades med fick mindre uppmärksamhet både i debatten och i de lånevillkor, som åtföljde räddningsoperationerna.
Fokuseringen på den finanspolitiska aspekten på skuldkrisen medförde att nya mekanismer för krishantering och finanspolitisk disciplin inom valutaunionen bara gav svag och relativt kortsiktiga lättnad. Under 2011 skapades European Stability Mechanism (ESM), som skulle förstärka koordineringen och kapaciteten i krishantering- en för både banker, som hotades av sina innehav av statsobligationer, och regeringar, som måste stödja sina banksystem. I december 2011 ingick euroländerna och ett antal andra EU-länder ett avtal om ytter- ligare koordinering av finanspolitik och, inte minst, en centralisering av budgetansvar med automatisk bestraffning av länder som bröt överenskommelser. Trots dessa överenskommelser lättade krisen inte märkbart. Den italienska 10-årsräntan nådde 7,12 procent i januari 2012. I maj samma år avslöjade den spanska regeringen att spanska banker var i behov av stöd mellan 30 och 130 miljarder euro. Dess- emellan hade Grekland förhandlat fram en överenskommelse om en avsevärd skuldlättnad med privata borgenärer.
ECB bidrog i olika omgångar till att dämpa krisen under 2011 och början av 2012 genom uppköp av statsobligationer eller accepteran- det av krisländers obligationer som säkerhet för lån till banker. Men i mars 2012 annonserade ECB:s chef, Mario Draghi, att centralbanken hade gjort tillräckligt och att det måste vara upp till regeringarna att stå för kostnaderna av krishantering. Krisen i flera länder och då speciellt Spanien förvärrades av banker som måste stödjas över statsbudgeten.
tilliten till euron och eu:s bankunion …
Detta minskade tilltron till statsobligationerna, som i hög grad hölls av bankerna. Samtidigt förvärrades den ekonomiska situationen och därmed förmågan att betala räntor på statsskulden. Pressen uppåt på krisländernas räntor fortsatte fram till den 26 juli 2012 då Draghi i ett slag minskade pressen genom uttalandet att ”ECB står redo att göra allt som är nödvändigt för att euron skall kvarleva.” ECB följde upp med aktiva åtgärder som ökade dess trovärdighet. Därmed började räntorna i krisländerna falla. Den omedelbara skuldkrisen var över.
Den ekonomiska situationen i länderna förblev emellertid svår med hög arbetslöshet och svag eller ingen tillväxt. Strukturella pro- blem från krisens början kvarstod. Arbetsmarknadsreformer började få uppmärksamhet men makthavarna inom EU fortsatte att sätta sin tilltro till finanspolitisk disciplin. För att råda bot på problemet med ”zombiebanker” i krisländerna och för att förstärka effekterna av ECB:s penningpolitik påbörjades förhandlingar om en bank union. För hoppningen var att en överenskommelse om en sådan union skulle förstärka tilltron till eurozonen som oåterkallelig och bidra till att penningpolitikens stimulerande effekter i krisländerna.
Varför en bankunion ganska plötsligt sågs som ett kriterium för en fungerande valutaunion är inte uppenbart. Ett argument var att penningmarknaderna inom EMU hade fragmenterats efter finans- och skuldkris med åtföljande förluster i bankerna. Kostnaderna för enskilda länder att bygga upp bankernas kapital hade blivit så höga att krisländerna, som var högt skuldbelastade, inte på egen hand hade tillräcklig kapacitet att rädda krisbankerna. En bankunion skulle flytta översynsansvaret och ansvar för krishantering till central nivå inom valutaunionen. För att minska den gemensamma kostnaden för krishantering skulle mekanismer skapas för att lägga en större del av denna kostnad på privata investerare i bankerna. En överenskom- melse om en bankunion ingicks 2014 men dess effekter är långsiktiga och av mindre omedelbar betydelse för krisländerna.
Frågan är då vad alla de åtgärder som vidtagits inom EU sedan krisens början har åstadkommit för tilltron till valutaunionen? Den fortsatt djupa krisen i Grekland och stagnationen i länder som Italien, Portugal och Spanien visar att de fundamentala problem dessa länder hade 2010 i hög grad kvarstår. Anpassningsförmågan i varu- och
arbetsmarknader är låg trots att vissa försök till arbetsmarknadsrefor- mer gjorts. Eftersom inflation kan underlätta anpassningen i relativa priser och löner innebär skillnader i anpassningsförmåga mellan län- der att dessa skillnader måste motsvaras av olikheter i inflation om full sysselsättning skall uppnås. En valutaunion innebär emellertid att inflationen måste vara densamma i alla medlemsländer på lång sikt. I annat fall kommer ett land med högre inflation att antingen för- lora konkurrenskraft eller tvingas lämna valutaunion om nödvändiga strukturella reformer inte kan genomföras. De villkor som ställdes på krisländerna för att få krishjälp var främst finanspolitiska och bidrog inte mycket till den strukturella anpassningen. Finanspolitisk centralisering och reformer i banksystemen har heller inte hjälpt. Den långsiktiga tilltron till euroområdet som en bestående valutaunion är därför troligen ganska svag.
ECB:s expanderande roll har emellertid visat att en centralbank kan åstadkomma mycket med avseende på räntesättning och bankers likviditet. Genom att mer eller mindre garantera att köpa upp stats- obligationer från krisländer har deras räntor hållits nere. Likaså har bankernas likviditet garanterats genom uppköp och accepterandet av högt värderad säkerhet för lån till bankerna. Vad centralbanken där- emot inte kan åstadkomma är långsiktigt sunda banker och länder. Den har emellertid tagit på sig risken av svaga statsfinanser och svaga banker. Därmed har ECB accepterat en delvis finanspolitisk roll som krishanterare. Denna roll förutsågs inte då den skapades. Tvärtom var avsikten att den inte skulle ha denna roll som skapande av disciplin i finanspolitisk- och bankverksamhet. Dess politiska oberoende står också i motsatsställning till dess förmåga att ålägga EU medborgarna en skattebörda. Utan tvekan har ECB:s handlande ökat tilliten till eurons överlevnad då den visat handlingskraft då euron stått inför en omedelbar kris. En kostnad kan dock vara att de fundamental reformer, som krisländerna behöver inom en valutaunion fördröjts. En annan är risken för högre inflation på längre sikt.
tilliten till euron och eu:s bankunion …