När människor interagerar för att komma tillrätta med upplevda missförhållanden kan det förstås mot bakgrund av tre analytiska konstruktioner eller nivåer: faktiska förhållanden i verkligheten, handlingar och föreställningar. I figur 5:1 illustreras hur de fenomen som uppmärk
sammas i avhandlingen uppfattas och begreppsliggörs. Till höger i modellen illustreras hur begreppen uppfattas ontologiskt i förhållande till de tre analytiska nivåerna. Med utgångspunkt i en oberoende verklighet kan man föreställa sig en handlings- och föreställningsnivå. Dessa två nivåer svävar inte fritt utan har, eller bör ha, sina rötter i den oberoende verkligheten för att policyanalysen skall uppmärksamma fenomen på dessa nivåer.
Det kan finnas föreställningar eller handlingar som inte kan kopplas till en oberoende verklighet, men dessa kommer inte att analyseras här. Olika idéer, program eller mål, kan i olika kommuner och vid olika tidpunkter påverka synen på vad som är lokala samhällsproblem respektive kommunala policyproblem. Det illustreras genom att idéer och föreställningar om faktiska (miss)förhållanden integreras i lokala samhällsproblem och kommunala policyproblem. Pilarna visar varifrån begreppen hämtar sitt innehåll.
Begreppen är öppna och får konkret mening först i samband med den empiriska analysen.
Vad begreppen, de analytiska kategorierna, närmare refererar till är en uppgift för den empiriska historiska policyanalysen att undersöka (jfr Kjaer 1996:34).
Figur 5:1 Avhandlingens centrala begrepp
Idé, mål, program, strateg. , ,, .
L
i ; laeer -/Kommunala föreställningar - samhälls- > policy
problem problem
\ , Handlingar Kommunal
policy
_ |_
öbéröende
\Sociala, politiska, ekonomiska förhållanden verklighet
tO ti 12
Lokala samhällsproblem och kommunala policyproblem begreppsliggörs som kollektiva föreställningar och uppfattas tillhöra en idé- och föreställningsnivå. Vad som utmärker dessa fenomen är att de hämtar "näring" från två håll, dels från en föreställningsnivå, dels från en oberoende verklighet. När föreställningar eller faktiska förhållanden förändras, påverkar det vad som upplevs vara problem. I samhälls- och policyproblem finns också ett inslag av
"handling" som gör att det inte är helt rättvisande att placera samhälls- och policyproblem på
"föreställningsnivån", men tyngdpunkten ligger d är. I figuren illustreras att samhälls- och policyproblem också innefattar ett visst mått av handling. De ligger i gränszonen mellan föreställnings- och handlingsnivån.
Kommunalpolig uppfattas närmast tillhöra en handlingsnivå. Därmed markeras att det är idéer (om problemlösningar) som lett till handling, dvs. genomförd policy, som kommer att stå i fokus i policyanalysen. En del idéer, program eller mål genomförs aldrig i praktiken, men brukar ändå refereras till som policy. Dessa kommer att ägnas mindre uppmärksamhet.
Samhällsproblem, policy och legitimitet undersöks i en historisk, kulturell kontext, vilket illustreras med att fenomenen relateras till sociala, politiska och ekonomiska förhållanden i den oberoende verkligheten. Längst ner i modellen finns en tidsaxel som illustrerar den fortlöpande förändring som sker i föreställningar, handlingar och faktiska förhållanden.
Analysobjekten är rörliga fenomen som policyanalysen försöker följa och "fånga i flykten".
Samhälls- och policyproblem
Samhällsproblem begreppsliggörs som subjektiva eller kollektiva föreställningar om missförhållanden i samhället. De "tillhör" enskilda eller grupper av människor. Två huvud
uppfattningar om samhällsproblemens natur kan urskiljas i litteraturen, en objektivistisk och en subjektivistisk. Bland annat funktionalister betraktar samhällsproblem som objektivt identifierbara. Problem beskrivs som dysfunktioner i förhållande till önskvärda (jämvikts-) tillstånd. Kärnan i funktionalistiska ansatser är att identifierade förhållanden eller beteenden
hindrar uppnåendet av "samhälleliga mål", vilket leder samhället in i ett ojämviktstillstånd (Spector & Kitsuse 1987:23). Vad som är dysfunktionellt anser funktionalister går att fastställa objektivt (Merton & Nisbet 1966). Metoder som operationsanalys och kostnadsnyttoanalys utgår också från en objektiv verklighet. Problem kan kartläggas och åtgärdas objektivt med rationell samhällsplanering (jfr Premfors 1989:27f.).
"Subjektivister" betonar att sociala problem är förhållanden som avviker från sociala normer (Spector & Kitsuse 1987:31) och att sociala problem bara finns om människor upplever faktiska förhållanden som problem (ibid:42). Bland annat fenomenologer hävdar att problem bara kan upplevas av enskilda människor. Det utesluter inte att faktiska förhållanden kan beskrivas utifrån, t.ex. ojämn värdefördelning, miljö föroreningar, ohälsa etc.. Men att kalla detta problem är ett värdeomdöme som inte finns inneboende i förhållandena själva.1
"Officiella" samhällsproblem är inget annat än mobiliserade problemuppfattningar, där rådande förhållanden lyfts fram som missförhållanden (jfr Wolman & Goldsmith 1992:170).
Avhandlingens användning av samhällsproblem ligger närmast en subjektivistisk uppfattning.2 Samhällsproblem uppfattas som enskilda eller delade föreställningar om missförhållanden i samhället och det är kollektivt mobiliserade föreställningar som fokuseras i avhandlingen. I samma stund som en mobilisering sker för att få gehör för en bestämd problemsyn, visar sig samhällsproblem både som subjektiva och intersubjektiva fenomen.
Outtalat finns ofta en föreställning att det går att förbättra sakernas tillstånd när någon påtalar ett samhällsproblem. Problem och problemlösningar kan sägas vara sammanflätade redan när samhällsproblem begreppsliggörs (Dery 1984). Tanken att människan kan förbättra världen växer fram med upplysningen, men viljan att förändra rådande förhållande är äldre än så.3 Från slutet av 1700-talet har en fortlöpande sekularisering frigjort människor från auktoriteter och skapat förutsättningar för att människor själva ska kunna förändra eller förbättra världen. När man inte längre tror att ödet eller gud styr utvecklingen, ökar intresset att kollektivt utveckla policy för att försöka komma tillrätta med upplevda missförhållanden.
ljokala samhällsproblem syftar på upplevda missförhållanden eller utmaningar i lokal
samhällen. De lokala samhällsproblem som kommer att uppmärksammas empiriskt är, dels uttryckta problemuppfattningar, dels analytiska eller stipulerade lokala samhällsproblem (se nedan). Direkt uttryckta problem syftar på när någon i klartext beskriver t. ex. trångboddhet som ett lokalt problem. Lokala problem kan också speglas indirekt Tillkomsten av en lokal nykterhetsrörelse indikerar att alkoholmissbruk upplevs som ett lokalt samhällsproblem. Men efterhand kan indirekta indikatorer förlora (en del av) kopplingen till de problem de används för att spegla. En lokal nykterhetsförening kan, som exempel, leva kvar efter att alkohol
beteendet inte längre upplevs som ett lokalt samhällsproblem. Det är många gånger svårt att föreställa sig på vilka sätt samhällsproblem kan framträda under olika perioder, därför fordras inlevelseförmåga och ett empiriskt sökande efter problemen, ljokala samhällsproblem känner inte administrativa gränser; samma problemuppfattningar kan finnas i flera kommuner. Ett villkor för att kunna tala om lokala samhällsproblem är att problem kan påvisas i någon undersökningskommun.4
Analytiska lokala samhällsproblem stipuleras för att skapa jämförbarhet över tid och mellan kommuner. Syftet är att kunna föra en principiell diskussion om problemförändringar och
fömtsättningar för offentlig policy. Ett analytiskt samhällsproblem definieras som en bestämd procentuell nivå på en sodai indikator. Ex empelvis används indikatorn mer än åtta procent understöds- eller socialbidragstagare på detta sätt. Det är min egen definition som ligger till grund för de analytiska problem som kommer att användas. Men "problemnivåerna" är inte gripna ur luften. De kommer att redovisas närmare i nästa kapitel.
Policyproblem används som begrepp för de problem eller utmaningar som är föremål för policy. Stat eller kommun är inte ensamma om att utveckla policy för lokala samhällsproblem, det gör också andra aktörer (organisationer, företag m.fl). I avhandlingen riktas också uppmärksamhet på att policyproblem kan blandas med statens eller kommuners interna problem. Bakom policyproblem, som formuleras för att komma tillrätta med (lokala) samhällsproblem, kan efterhand olika typer av organisationsproblem smyga sig in. När offentlig sektor inrättar (bygger) institutioner för att hantera lokala problem kan det till mer eller mindre del vara organisationsproblem ( t.ex. professionellas intressen och behov) som göms bakom policyproblemen. Såväl begreppsligt som empiriskt kan detta vara svårt att synliggöra, men dolda organisationsproblem kan påverka den legitimitet som politiska problemlösningar kan vinna hos medborgare.
Kommunala policyproblem avse r problem eller utmaningar som är föremål för kommunal policy. Idéinnehållet kan komma från staten, EU, kommunen eller civila organisationer och i varierande grad vara kopplat till lokala samhällsproblem respektive organisationernas egna problem och utmaningar. Övergången från lokala samhällsproblem till kommunala policy
problem innebär att någons problemuppfattning styr vilka problem som omsätts i kommunal policy. Möjligheten att empiriskt synliggöra olika policyproblems koppling till lokala samhälls
problem (lokalbefolkningars normer) och organisationernas interna problem och utmaningar är begränsad.5 I den historiska policyanalysen görs frågan om vems policyproblem som ligger bakom kommunalpolicy till en empirisk fråga.
Policyanalys har i problemidentifikationsfasen hittills varit ganska outvecklad. Det finns en risk att policyanalyser följer "fel problem" och därmed hamnar snett från början (Dery 1984, Premfors 1989:51, Deleon 1994). Svårigheten, som jag uppfattar det, följer av den konflikt som finns mellan samhällsproblemens subjektiva eller intersubjektiva natur och analytikers försök att strukturera problem(uppfattningar) på ett vetenskapligt oberoende sätt.
Med avhandlingens definition av samhällsproblem och policyproblem går det inte att identifiera en bestämd problemstruktur på förhand. Samhällsproblem eller policyproblem är varken "snälla" eller "elaka" i sig, det som gör dem mer eller mindre problematiska är hur policyaktörer eller befolkningen upplever dem. Därför blir varje försök att "vetenskapligt"
klassificera problem i "objektiva" kategorier, t.ex. efter problemens elakhetsgrad, oförenlig med föreställningen om samhälls- och policyproblem som kollektivt mobiliserade fenomen.
Ingen kan ta ifrån en grupp forskare, politiker eller organisationsmedlemmar deras problemsyn och ingen problemuppfattning kan hävdas ha företräde framför någon annan efter några allmänt accepterade överordnade bedömningskriterier. David Dery, som grundligt analyserat "problemsteget" i policyprocesser, uttrycker sig på följande sätt:
"Problem kommer inte med en vidhäftad etikett som talar om att de är problem, inte heller om de är komplexa eller enkla problem. Följaktligen är komplexitet respektive enkelhet en funktion av vår egen uppfattning. Annorlunda uttryckt: Problem är inte enkla eller komplexa med hänvisning till några objektiva egenskaper hos en given situation, utan beror på vår egen tolkning." (Dery citerad i Premfors 1989:61)
Denna problemsyn stämmer inte med hur Premfors uppfattar och närmar sig policyproblem. "Det är en intressant tanke, men också en illustration till att i den logiska slutpunkten av ett förnuftigt resonemang finner vi ibland det absurda" (ibid: 52).
Avhandlingens slutsats är i allt väsentligt densamma som Derys. Eftersom slutsatsen inte framstår som absurd för Dery eller i förhållande till avhandlingens föreställningsram, illu
strerar det snarast den betydelse utgångspunkter och tolkningsram har för vad som kan uppfattas som rimligt eller absurt.6 Policyanalytiker och deras professionella paradigm följer ofta en annan rationalitetslinje än praktikers och organisationers (Deleon 1994:80).
Konkreta samhällsproblem existerar inte oberoende av en sociokulturell, politisk kontext.
Därför bör problemen uppmärksammas i sin kontext. Ett återkommande drag i de flesta
"policykontexter" är att det finns konflikter om problemdefinitioner bland inblandade aktörer (Primm & Clark 1996:141). Genom att uppmärksamma flera problemdefinitioner får policyanalytikern samtidigt tillgång till flera p erspektiv på samma problemkomplex (ibid.).7 En policyanalys som uppmärksammar i vilken utsträckning lokala uppfattningar om samhällsproblem ligger bakom offentlig policy, kan, som tidigare anförts, inte utgå från att demokratiska institutioner fungerar på det sätt som normativ demokratiteori postulerar.
Många frågor följer inte formella demokratiska kanaler. Vilka lokala samhällsproblem som politiseras kan inte avgöras teoretiskt. Var, när och hur olika problem mobiliseras, förändras, försvinner och kanske kommer tillbaka måste fortlöpande undersökas empiriskt.
Ett historiskt sökande efter uttryckta problem, tillsammans med att stipulerade problemnivåer tillåts skifta i takt med samhällsutvecklingen, minskar risken för "ontologisk reduktionism", dvs. att begreppen refererar till det man antar existerar och inte till det som faktiskt existerar (Kjaer 1996:27). I Peter Kjaers institutionella historiska analys av svensk möbelindustri används en liknande "begreppsbestämningsmetod". Det går inte helt att undvika ontologisk reduktionism. Men genom att använda öppna begrepp som får sitt konkreta innehåll i en empirisk analys, minskar denna risk. Med en sådan begrepps
bestämningsmetod ersätter man ontologisk reduktionism med metodologisk reduktionism, dvs. metodologin styr och avgränsar det man söker (ibid.).
Avhandlingens policybegrepp
Det finns ingen enighet om hur begreppet policy bör definieras och användas, olika forskare låter policy syfta på delvis olika fenomen eller processer. Hur policy används är nära kopplat till vilken syn användaren har på policyprocessen och begreppets bestämning relateras ofta till synen på policyprocessen.8 När rationalitet identifieras i policyprocesser måste den relateras till något kriterium eller någon aktörs rationalitet. Ofta förekommer konflikter under processens gång. Därför finns det flera rationalitetslinjer och kriterier en policyanalytiker kan identifiera.9 Implementationsforskningen har visat att någon entydig rationell eller linjär
genomförandeprocess sällan återfinns i verkligheten (Hjern 1985, Gunnarsson 1992, Carlsson 1993, Björkemarken 1995, Yanow 1995). På många policyområden har statliga styrproblem identifierats (Pressman & Wildavsky 1984, Rombach 1991, Hjern & Lundell 1992, Hjern 1993a, 1993b), vilket tyder på att det finns flera rationalitetslinjer att följa bakom policy och att det inte är säkert att statens intentioner styr den faktiskt genomförda politiken. Bo Rothstein talar nedlåtande om implementationsforskningen som "eländesforskning" eftersom den, enligt hans uppfattning, söker upp misslyckade exempel och utifrån dessa drar slutsatser om styrproblem (Rothstein 1994:77).10
Det policybegrepp som används i avhandlingen är förenligt med Heclos öppna definition:
"A policy may usefully be considered as a course of action or inaction rather than specific decisions or actions" (Heclo 1972:85, jfr Hill 1997:6ff.) eller med Jan Gunnarssons definition (1992:27). Benny Hjern frigör också policybegreppet från beslut och program när han betonar hur idéer och olika institutionaliseringsformer kommer till uttryck i policy och policyprocesser.111 den historiska policyanalysen förskjuts uppmärksamheten från vad som sker inne i policyprocesser till vad som kommer in och ut ur processerna.
Polig finns i den utsträckning som männ iskor organiserar sigfór attförsöka vidmakthålla ellerförändra rådande förhå llanden, dvs. några idéer eller problemuppfattningar blir föremål för organiserade insatse r.
Insatserna kan vara handlingsinriktade eller medvetet inriktade på att förhindra handling, vilket inte är samma sak som att inte handla utan överväganden. Exempel på en policy som medvetet går ut på att inte göra något kan vara när stat eller kommun, efter övervägande, avstår från att försöka rädda ett företag i kris, eftersom det inte bedöms kunna överleva.
Detta kan begreppsliggöras som en medveten handlingslinje och policy.
Kommunal policy syftar på den policy som den kommunala (politiskt-administrativa) organisationen, eller enskilda inom denna, utvecklar eller engageras i genom andra. Det kan ske på eget initiativ eller på uppdrag av staten, numera också EU eller civila aktörer. Det betyder att kommunens egen rolli kommunal policy inte på förhand kan fastställas utan måste identifieras bakom policyproblemen.
Kommunalpolicy genom institutioner och aktörer
I den historiska policyanalysen analyseras kommunal policy genom att följa synliga s pår av institutionalisering och aktörsinsatser. De spår eller "policydimensioner" som uppmärk
sammas grundas på den pilotstudie som inledningsvis genomfördes. Kategorierna i figur 5:2 kan därmed beskrivas som empiriskt härledda. Den historiska policyanalysens uppgift är att ge begreppen konkret innehåll och mening.
Kommunal policy följs, dels i form av olika institutioner (typ II), dels som två typer av aktörsinsatser. Den första institutionaliseringsformen utgörs av någon typ av beteenderegler eller målsättningar. En undersökning av policy med tyngdpunkt på statliga eller kommunal
politiska regelverk eller mål är inte förenlig med den handlingsinriktade policy som fokuseras i avhandlingen. Alla regler eller program genomförs inte i praktiken. En fokusering på idé-och programinnehåll medger inte några slutsatser om idéerna eller målen förverkligats. Det första "spåret" av policy uppmärksammas framförallt när mål eller strategier omsätts i handling och leder till konkreta åtgärder (2-5). Realkapital (byggnader), humankapital
(kommunal personal) och kommunala stöd är tre spår eller resultat av genomförd policy som kommer att analyseras i den historiska policyanalysen. Personal och stöd kan både begreppsliggöras som institutioner och aktörsinsatser. Organiseringen (5) av kommunal policy uppfattas som en "dimension" eller ett resultat av policy. Olika organiserings former kan förekomma där kommuner organiserar sig ensamma eller tillsammans med andra aktörer.
Figur 5:2 Kommunalpolicy genom institutioner och aktörsinsatser Institutioner. Aktörsinsatser:
1. Program, mål, strategier, regler, föreskrifter
Aktörsbidrag inom etablerade institutioner 2. Realkapital: byggnader
3. Humankapital: personal Institutionsbyggare 4. Stöd, bidrag
5. Organisering
När kommunal policy undersöks genom kommunala aktörer speglas policy efter en annan dimension och kunskapsgrund. Aktörsbidraget kommer att kopplas till om aktörerna på ett eller annat sätt bidrar till prob lemlösningen. Dels kan aktörer bidra till problemlösningen inom befintliga institutioner, t.ex. är detta fallet när en renhållningsarbetare samlar in hushållsavfall, dels kan aktörer bidra till att nya institutioner inrättas. I policyanalysen kallas de senare aktörerna för institutionsbyggare.