Efterkrigstidens policyanalys (eller policy sciences) och politiska teoribildning har utvecklats tätt kopplad till välfärdsstaten, huvudsakligen inom en positivistisk forskningstradition.2 När offentlig policy betraktas ur ett lokalhistoriskt perspektiv framstår en välfardsstatsanknuten begreppsapparat och centralstatsrelaterade teorier som skeva och otillräckliga (Anderson 1987:23). För att kunna beskriva och tolka lokala samhällsförhållanden behövs begrepp och metoder som kan ge rättvisa åt all kommunal policy, inte bara den staten bestämt för kommunerna. Det är avhandlingens problemställning och metodologiska övervägande som gör att en välfardsstatsanknuten policyanalys är otillräcklig. Ur ett lokalt perspektiv bör statens inflytande över kommuners försök att komma tillrätta med lokala samhällsproblem problematiseras. Varje perspektivval och teori riktar sökarljuset, men metodologin skall inte sammanblandas med resultatet av analysen. Det är en empirisk fråga om, och i vilken utsträckning, staten bidrar till, alternativt försvårar, problemnära och problemeffektiv kommunal policy under olika perioder.
De två svenska kommunforskningsprojekten under 1960- och 1970-talen kom att genomsyras av ett positivistiskt välfärdsstatsperspektiv. Representativa kommunurval har legitimerat användningen av kvantitativa statistiska metoder för hypotes- och teoriprövning.
Hela detta tillvägagångssätt vilar på kunskapsobjektivistiska antaganden, som måhända inte ger rättvisa åt mellan- och inomkommunala variationer och förändringar i mångdimensionella fenomen. I sökandet efter generaliserbar kunskap reduceras komplexitet till mätbara,
endimensionella indikatorer som ytterst bedöms mot en statistiskt grundad kunskapsteori.3
Den kritik som kan riktas mot positivistisk kommunforskning och policyanalys skall inte uppfattas som att denna forskning inte bidragit med värdefulla kunskaper och insikter, men i en historisk analys som försöker ge perspektiv på välfärdsstatsepoken, är det viktigt att synliggöra dess perspektiv- och tidsbundenhet.
Varför ett statligt perspektiv på kommunal policy är otillräckligt (Välfärds) staten har formellt tolkningsföreträde över vilken policy som bör utvecklas i kommunerna. När det konstitutionella också upphöjs till norm och utgångspunkt för policyanalys förutsätts ett antagande om att centraldemokratiska kanaler fungerar och redan legitimerat vilka samhällsproblem som bör bli föremål för kommunal policy och vilka problemlösningar som skall eftersträvas. Antagandet är inte alltid rimligt. Men även om centraldemokratin skulle fungera som idealet föreskriver, finns det inneboende begränsningar med att välja statliga mål som utgångspunkt i (historisk) policyanalys. När staten fastställer enhetliga, jämlika mål inom välfärdsstatens kärnområden (Stjernquist & Magnusson 1988:73f) och inför ett skatteutjämningssystem kan man inte utan vidare sluta sig till att staten därigenom beaktar mångfald och lokala förutsättningar. Det är en empirisk fråga om mångfald och lokala förutsättningar i praktiken beaktas. När synen på vad som är problem och i behov av policy skiljer sig mellan centrum och periferi, finns flera konkurrerande måttstockar och rationalitetslinjer att följa.
I statscentrerad policyanalys är analysenheten färdigdefinierad och kopplad till kommunen som underställd förvaltningsnivå. Kommunala institutioner uppfattas som verkställighets-kanaler och statscentrerad policyanalys följer dessa verkställighets-kanaler. När policyanalytikern kommer in i bilden är problemdefinition, mål och program redan fardiga. Om inte, blir det analytikerns uppgift att förtydliga dessa för uppdragsgivaren. Eftersom kommuner också utvecklar policy på eget initiativ, ibland tillsammans med andra aktörer, blir en statscentrerad policyanalys otillräcklig. Kommunal policy som inrättats för lokala problem och utmaningar, med eller utan kommunala mål, beaktas inte. När staten kliver in på den lokala arenan, upphör inte automatiskt lokala problemlösningar eller handlingsmönster. Vidare är det inte säkert att kommuner gör som staten vill, i synnerhet när staten är otydlig. Det räcker därför inte att utgå från och uppmärksamma problem först när kommuner uppträder som genomförare av statliga uppgifter.
Huvudintresset för målinriktad policyanalys (såväl statlig som kommunal) är politisk styrning. Legitimiteten tas för given. I den historiska policyanalysen ligger tyngdpunkten istället på problemdefinitionsmakten, kriterier för framgångsrik problemlösning och ytterst maktutövningens legitimitet.
Positivistisk kontra post-positivistisk policyanalys
Genom att renodla och jämföra positivistisk med post-positivistisk policyanalys kan avgörande skillnader i teorianvändning och empirisk analys klargöras. I tabell 3:1 sammanfattas några viktiga skillnader mellan perspektiven i synen på de fenomen som står
i fokus i avhandlingen. Alla perspektiv, inklusive de som gör anspråk på att vara värderingsfria, har inbyggda skevheter. Därför bör det valda perspektivets skevheter redovisas och motiveras.
Tabell 3:1 Renodling av hur två policyperspektiv empiriskt närmar sig lok ala samhällsproblem, kommunal policy, legitimitet och utvärdering av policy.
Analysnivå Positivistisk välfärdsstatsinriktad policyanalys (PVP)
Post-positivistisk policyanalys (PPP)
Ontologi objektiv verklighet oberoende verklighet
Epistemologi kunskap sob j ektivism kunskap spluralism/-relativism Operationell teori generell, kontextoavhängig tids- och kontextavhängig Empiri:
Lokala
samhällsproblem
statligt definierade med hjälp av objektiva indikatorer
lokalt definierade med hjälp av olika typer av indikatorer Kommunal policy statlig policy genom kommunerna all kommunal policy Legitimitet all maktutövning tolkas utifrån ett
monolitisk statsbegrepp
maktutövning på olika nivåer tolkas utifrån ett pluralistiskt statsbegrepp Utvärdering i förhållande till statliga värdekriterier i förhållande till olika värdekriterier
Ett positivistiskt, välfärdsstatscentrerat perspektiv (PVP) skiljer sig från ett post-positivistiskt (PPP) i synen på verkligheten (ontologi) och hur kunskap om samhällsfenomen (epistemologi) söks. Vidare hur operationell teori utvecklas och används. Inom ett post-positivistiskt perspektiv går det, hela vägen från ontologi till utvärdering, att genomföra en historisk policyanalys som fortlöpande beaktar lokal kontext, mångfald och förändring.
Ett PVP-perspektiv fokuserar statens uppfattningar om vad lokala samhällsproblem är, medan ett PPP-perspektiv också uppmärksammar vilka problem lokalbefolkningar och kommunledningar upplever. Vidare betonas att synen på problem kan förändras. Lokal socialstatistik används tillsammans med uttryckta lokala problemuppfattningar för att spegla lokala problem. Inom PVP-perspektivet används sociala indikatorer inom en kunskapsobjektivistisk ram som objektiva mått på lokala missförhållanden. Positivistiska problembestämningar uppfattas av förespråkarna som mer "vetenskapliga", eftersom de frigjort sig från värderingar och lokala uppfattningar. Men sociala indikatorer bär på viktig information som också kan användas inom ett PPP-perspektiv. För att ge rättvisa åt lokala skillnader i problem räcker det inte att använda socialstatistik. Lokala kontexter och uttryckta problemuppfattningar bör också uppmärksammas.
En PVP-analys söker efter generaliserbar kunskap om kommunal policy, framförallt beträffande kommunala service- eller policyvariationer. Kommunens roll som statlig
förvaltningsnivå byggs in i undersökningsdesignen. Inom PPP-perspektivet kan all kommunal policy analyseras, också policy som inrättas lokalt, t.ex. olika blandformer av kommunal-civil policy. Statens roll och betydelse för vad kommuner gör relativiseras när uppmärksamhet riktas på kommunala problemlösningar och inte på genomförandet av statliga mål eller program.
När välfärdsstatens legitimitetsproblem analyseras är det viktigt att uppmärksamma och följa hur legitimitet skapas och raseras i förhållande till olika nivåer i styrelseordningen. För att kunna följa politisk legitimitet på olika nivåer, utgår PPP-perspektivet från ett pluralistiskt statsbegrepp, i motsats till ett PVP-perspektiv.
Perspektivvalet får också betydelse för hur kommunal policy utvärderas. Policyanalytikern måste ta ställning till vilka värdekriterier kommunal policy skall bedömas utifrån. I en PVP-analys är det i regel statligt definierade mål eller program som används som bedömningsgrund. Syftet är att undersöka hur väl kommuner genomför statliga mål eller program. Kommunala institutioner och problemlösningar begreppsliggörs som "medel" i en rationell verkställighetsprocess. Eftersom offentlig policy innebär värde (om) fördelning i en etablerad maktstruktur, kan inte värdefrågor och maktförhållanden gömmas undan.
Kommuner, stat, civila aktörer och policyanalytiker kan alla ha olika bedömningskriterier för vad som är framgångsrik policy. I en PPP-analys problematiseras bedömningskriterierna och värde- och maktdimensionen i kommunal policy.
Vetenskapsteoretiska utgångspunkter har ett avgörande inflytande på hur samhälls
fenomen begreppsliggörs. När policyanalys, som här, inte inordnas i en kunskapsobjektivistisk ram, får detta metodologiska konsekvenser för hela forskningsprocessen. Med post-positivistiska4 och kunskapsrelativistiska utgångspunkter följer att det inte går att låsa policyanalysen till en bestämd analysnivå. Återkopplingar mellan analysnivåerna måste göras om man vill ge rättvisa åt mångdimensionalitet, kontext och förändring.