Statsvetenskaplig forskning kopplar oftast legitimitet till staten, där kommunen behandlas som en integrerad och underordnad nivå (Karlson 1993:27, 127). I sökandet efter fördjupad kunskap om legitimitet bör olika nivåer i det politiska systemet uppmärksammas och
"legitimitetsbärare" på olika nivåer bör hållas isär . I brytningstider råder det konflikt mellan formell, faktiskt tillämpad och önskad makt- och ansvarsfördelning mellan stat-kommun och civilsamhälle.
I avhandlingen begreppsliggörs politiska styrelseordningar inrättade i samhället. Varje styrelseordning reglerar eller inordnar delar av civilsamhället under staten och kommunerna.
Politiska styrelseordningars inre makt- och ansvarsfördelning och relationer till det omgivande civilsamhället förändras fortlöpande. Den historiska policyanalysen prövar att utveckla en metodologi för att studera denna förändring ur ett lokalt perspektiv.
Politiska styrelseordningar och civilsamhälle
Det finns ingen enighet i litteraturen bakom vare sig behovet att göra en uppdelning mellan olika samhällssfärer eller vilka dessa bör vara.21 Karlson (1993) och Lidskog (1995) m.fl. gör en distinktion mellan civilt samhälle22 och stat. Civilsamhället uppfattas som en sfar skild från staten och i huvudsak en självreglerande sfar inom vilken det goda livet kan skapas.23
Kännetecknande är att staten inte direkt skapar eller upprätthåller sociala och ekonomiska institutioner. Avhandlingens användning av begreppet civilsamhälle ligger nära Karlsons, men denna sfar är inte "opolitisk" annat än i förhållande till formaliserad politik. Sfären kan heller inte tillskrivas ensamrätt vad gäller försök att skapa det goda livet.
Alla sfarindelningar är analytiska konstruktioner och hjälpmedel för att rikta uppmärksam
het på företeelser i samhället. De präglas av hur man ser på världen och är "laddade" med (meta)teori. Olika sfarindelningar kan behövas som underlag för olika diskussioner eller analyser. Det som motiverar avhandlingens sfarindelning är att det kan förekomma olika relationer mellan stat, kommuner oc h civilsamhälle. Ett monolitiskt statsbegrepp är då otillräckligt. Avhandlingen utgår därför från ett pluralistiskt statsbegrepp.
Modell för relationer mellan stat-kommun och åvilsamhälle
I figur 4:2 illustreras tre relationer mellan stat, kommun och civilsamhälle. Modellerna har konstruerats genom att renodla formella och faktiskt förekommande styrelseordningar i likhet med Webers idealtyper.241 policyanalysen kommer idealtypema att användas för att illustrera förändringar i formell och faktisk makt- och ansvarsfördelning mellan stat och kommuner, och som underlag för legitimitetsanalysen.
Figur 4:2 Modell for relationer stat, kommun och civilsamhälle
I II III
C I V I L S A M H Ä L L E
Kommentar: Den stora triangeln illustrerar s taten, den mindre triangeln en kommun och den minsta en kommundel. Statens omfattning i förhållande till civi lsamhället illustreras med en tunn streckad triangel. En stor triangel visar att det finns en omfattande statlig sfär i samhället. I figuren har den d el av staten som berörs av EU-medlemskapet markerats med en grov streckad linje.
Trianglarna illustrerar att det politiska systemet är hierarkiskt uppbyggt. Den första integrerade modellen (I) syftar på en statlig styrelse- och förvaltningsmodell som inte ger något utrymme för lokal anpassning utan där centrala regelverk och direktiv bestämmer vad kommuner skall göra. Inom vissa policyområden kan centralstyrning ligga nära denna idealtyp. Exempelvis begränsade staten kommunernas handlingsutrymme under de båda världskrigen. I den delintegrerade självforvaltningsmodellen (II) ger staten kommunerna uppdrag att sköta uppgifter med ett mer eller mindre stort självförvaltningsutrymme. Formellt ligger dagens styrelseordning närmast denna självförvaltningsmodell. Kommunerna förvaltar själva statligt delegerade uppgifter på välfärdsstatens kärnområden. Den tredje självstyrelsemodellen (III) är tänkt att illustrera policyområden där centralstaten förlorar eller lämnar ifrån sig ansvar och makt. Här fångas också kommuners egna initiativ, men någon fullständig kommunal självstyrelse existerar inte konstitutionellt (Stjernquist & Magnusson 1988:42).25 Begreppen kommunal självstyrelse och självförvaltning används ofta synonymt. Men för att kunna analysera olika typer av kommunal policy och kunna följa förändringar i makt- och ansvarsfördelning mellan nivåerna i det politiska systemet bör begreppen hållas isär. Kommunal självstyrelse reserveras för kommuners autonomi eller suveränitet visavi centralmakten och kommunal självförvaltning för uppgifter som staten uppdrar åt kommuner att själva förvalta utifrån ett givet handlingsutrymme.26
Någon mellannivå mellan stat och primärkommun illustreras inte i figuren, beroende på att den regionala politiska nivån (landstingen) inte uppträder som en politisk mellannivå i Sverige.27 Den tredje triangeln betecknar kommundelar. Dessa kan vara helt integrerade eller delintegrerade i kommunerna och tilldelade ett visst självförvaltningsutrymme.28
Styrelseordningens omfattning i förhållande till civilsamhället markeras med en streckad triangel. Syftet är att kunna visa att den politiska sfären kan vara mer eller mindre omfattande.
I ett samhälle med en nattväktarstat och outvecklade kommuner utgör civilsamhället den största samhällssfaren och i ett samhälle med en omfattande välfärdsstat krymper civil
samhället. Om den statliga sfären minskar kan kommunerna eller civilsamhället växa.29 Styrelseordningar begreppsliggörs i avhandlingen som ordningar inrättade i civilsamhället.
I modellerna illustreras inte ordningar som inrättats i civilsamhället eftersom det är politiska ordningar och deras relation till civilsamhället som står i fokus.30 Begreppen stat och samhälle används ofta synonymt, vilket är olyckligt. Stat och kommun kan aldrig sägas omfatta allt i samhället. Det behövs begrepp som omfattar alla sfärer (samhälle) och begrepp som speglar olika sfärer. Genom att sätta likhetstecken mellan en stark välfärdsstat och ett starkt samhälle upplöses distinktionen mellan stat och samhälle, vilket försvårar en diskussion om vilken styrelseordning vi har och eventuellt vill se inrättad.
Kommunala styrelseformer
Politiska styrelseformer kan klassificeras efter olika principer på statlig nivå. I syfte att synliggöra skillnader och uppmärksamma mångfalden i styrelseformer behöver detta också göras beträffande kommunala styrelseformer. Platons klassifikation av regimer i monarki, aristokrati och demokrati (Maciver 1965:112) kan användas som grund för en klassificering av kommunala styrelseformer. Bakom Platons regimtyper kan man urskilja styrelse genom en, få eller många. Inom ramen för de två delintegrerade styrelsemodellerna (II och III) kan ett antal kommunala styrelseformer också urskiljas. När kommuners ställning i förhållande till staten beaktas, framträder sex kommunala styrelseformer. (I den första styrelsemodellen, där kommunen är helt integrerad i staten, finns inte något kommunalt styrelseutrymme.) Tabell 4:1 Kommunala styrelseformer
En Få Många
Självförvaltning mono styre (I) elitstyre(I) demokrati (I)
Självstyrelse monostyre(II) elitstyre(II) demokrati (II)
När de tre styrelseprinciperna, en, få och många, förs ner på kommunal nivå får de olika omfattning och betydelse beroende på vilken maktbas kommunerna opererar utifrån.
Monostyre I och monostyre II skiljer sig genom att de har olika maktbas eller formellt handlingsutrymme. Detsamma gäller de två formerna av elit- respektive demokratistyre. I princip kan alla sex styrelseformerna visa sig legitima. Men ingen styrelseform är vare sig rättmätig eller orättmätig per definition. Den faktiska styrelseformen kan avvika från den formella, t.ex. kan den faktiska ligga nära elitstyre, trots att den formella styrelseformen är demokratisk. Under senare år, efter tjänstemannaexpansionen i offentlig sektor, kan det vara motiverat att synliggöra tjänstemännens eller andra aktörers (t.ex. lokala organisationers) inflytande över värdefördelningen i kommunerna. För att undvika en alltför detaljerad
klassificering av kommunala styrelseformer samlas ovan nämnda blandformer under elitstyre.
I den historiska policyanalysen kommer dessa sex styrelseformer, tillsammans med de tre idealtypsmodellerna (figur 4:2) att användas i den empiriska undersökningen av formellt och faktiskt förekommande styrelseordningar respektive styrelseformer och som underlag i analysen av förutsättningarna för att (åter) skapa politisk legitimitet.
När kommunal demokrati används som begrepp för demokratiskt inflytande på kommunal nivå, oberoende av om det vilar på självstyrelse eller statligt delegerad självförvaltning, frånhänder man sig en möjlighet att kunna förstå legitimitetsproblem i (välfärds)staten.31 Kommunal demokrati har i den nuvarande styrelseordningen hamnat i skuggan av den nationella demokratin. Precis som för nationell demokrati kan det vara motiverat att diskutera förutsättningar för att få till stånd en fungerande kommunal demokrati. Det blir tämligen ointressant om inte den konstitutionella maktdelningen samtidigt problematiseras.
Policyrekommendationer
Policyanalyser avslutas ofta med rekommendationer som syftar till att underlätta och förbättra politisk och administrativ styrning i offentlig policy (Dror 1986:279, Premfors 1989:87£). I den historiska policyanalysen flyttas fokus från avgränsat beslutsfattande och policyprocesser till vad som kommer in och ut ur processerna. En historisk policyanalys som försöker ge perspektiv på inrättade problemlösningar och välfärdsstatens legitimitetsproblem kommer att kunna utforma andra rekommendationer. I avhandlingen kommer slutsatser från den historiska policyanalysens legitimitetsanalys att användas som grund för rekommendationerna.
Råden utformas som förslag till förändringar som kan behövas för att få till stånd en process som kan börja (åter)skapa politisk legitimitet på olika nivåer. Avhandlingens råd framstår som relevanta förutsatt att man ser ett värde i att befrämja politisk legitimitet och om man finner avhandlingens antagande vara rimliga.
Sammanfattning
De teorier som uppmärksammas i policyanalysens legitimitetsanalys fokuserar legitimitet, i betydelsen lagligt och framförallt rättmätigt, samt institutioners framväxt och förändring.
Legitimitet analyseras både på konkret problemnivå och på en mer övergripande nivå i det politiska systemet. Institutionell teori används framförallt för att tolka probleminriktade institutioners uppkomst, förändring och de intressen som ligger bakom dessa.
I legitimitetsanalysen används begreppet problemnärhet för policy som utvecklas nära lokala samhällsproblem och normer. Begreppet "problemeffektivitet" används för att kunna utvärdera handlingsinriktad (mål och målfri) kommunal policy. Problemhantering syftar på policy som utvecklas för olösbara problem, medan problemlösning reserveras för policy kopplat till lösbara problem.
Med hjälp av tre renodlade modeller för relationer mellan stat-kommun och civilsamhälle analyseras makt- och legitimitetsförhållanden på olika nivåer i det politiska systemet.
Modellerna kommer att användas för empirisk analys av formella, faktiska och önskade relationer mellan stat-kommun, samt i tolkningen av politisk legitimitet på olika nivåer.