För att söka svar på avhandlingens övergripande frågeställning, om offentlig policy kan bidra till politisk legitimitet, undersöks om kommunal policy över tid svarat på lokala samhällsproblem. Om policyn utvecklas i takt med problemen och om policyn bidrar till att
lösa problemen, antas den bidra till poli tisk legitimitet. I figur 2:1 illustreras policy som utvecklas nära problemen (policy-I), respektive oberoende av problemen (policy-II).
Figur 2:1 Följsamhet mellan lokala samhällsproblem och policy
låg problemnärhet
policy I / problem
policy II
hög problemnärhet
Förkortningar: UPL = uttryck för politisk legitimitet, UPM = uttryck för politisk misstro
Accepteras denna tolkningslinje bidrar policy-I, men inte policy-II, till politisk legitimitet.
Policy-I, som utvecklas i takt med problemen, kan förväntas få lokalbefolkningens stöd. För att underbygga en sådan tolkning undersöks också om det går att finna legitimitetsuttryck som pekar i samma riktning. Om lokalbefolkningen uttrycker stöd för kommunal policy under perioder när policy "svarar på" lokala problem (policy-I), tolkas det som stöd för tolkningslinjen.
I figuren illustrerar "uttryck för politisk legitimitet" (UPL) någon form av stöd eller gillande av policy, makthavare eller ordning. Detta stöd kan ta sig olika uttryck, t.ex. i form av aktivt deltagande i lokalpolitiken eller någon form av visad uppskattning. Om lokalbefolkningen tvärtom uttrycker missnöje under perioder när policy utvecklas nära problemen, reser det tvivel mot tolkningen. Uttryck för politisk misstro (UPM), t.ex.
protester mot lokala makthavare, bör uppträda när kommuner inte svarar på lokala samhällsproblem, dvs. när policy-II dominerar.
Policy I illustrerar det första ledet i den "konkreta problemlösningens legitimeringsväg".
I policyanalysen kommer varje led i legitimitetsanalysen att undersökas grundligt.
Delanalyserna syftar till att steg för steg öka kunskapen om fenomenen var för sig och i relation till varandra. Inom ramen för den övergripande frågeställningen söker avhandlingen svar på hur lokala samhällsproblem, olika typer av policy och politisk legitimitet förändras över tid. När fenomenens relation till v arandra undersöks är det problemnärheten och problemeffektiviteten (ej illustrerat i figuren) i kommunal policy som fokuseras. Ytterst är det policy och problemlösningars betydelse för politisk legitimitet som avhandlingen söker kunskap om.
Västerås kommuns arbetslöshetspolicy i början och slutet av 1900-talet Genom att redan nu introducera hur den historiska policyanalysen kommer att analysera kommuners försök att komma tillrätta med lokala problem under olika perioder aktualiseras metodologiska problem och behovet av metodutveckling. Förhoppningen är också att ett tidigt exempel skall öka förståelsen för de metodologiska överväganden som ligger till grund för avhandlingen. Historisk policyanalys, med ett lokalt perspektiv, ställs inför metodologiska utmaningar som måste lösas.
Västerås kommuns hantering av arbetslösheten används för att illustrera hur det empiriska materialet kommer att analyseras i avhandlingen. I Västerås har olika aktörer upplevt och försökt komma tillrätta med lokala försörjningsproblem under olika perioder. Indikatorn
"bidragstagare" kan ge en fingervisning om hur många som inte klarar att försörja sig på egen hand i kommunen. Måttet kommer att användas i den historiska policyanalysen för att ge perspektiv på lokala försörjningsproblem. Arbetslöshet, en annan problemindikator, är på flera sätt svårare att använda. Det är först från slutet av 1970-talet som det allmänt finns uppgifter om arbetslösheten i landets kommuner. I Västerås går det emellertid att gräva fram kommunal arbetslöshetsstatistik för tidigare perioder. Den lokala arbetslöshetsstatistiken används i exemplet för att spegla lokala försörjningsproblem i Västerås under två perioder, 1920-1940 respektive 1960-1995. De data som går att gräva fram styr i detta exempel periodindelningarna. En förutsättning för att kunna undersöka följsamheten mellan problem och policy är att perioderna omfattar både höga och låga arbetslöshetstal.
Diagram 2:1 Arbetslöshet och kommunalpolicy i Västerås 1920-1940
10000 8000
6000
4000'
arbetslösa sociala
20001
gator-vägar
1920 1924 1928 1932 1936 1940 1922 1926 1930 1934 1938
I början av 1920- och 1930-talen drabbas många västeråsbor av svåra försörjningsproblem på grund av arbetslösheten (diagram 2:1), 1922 registreras 1.380 arbetslösa i Västerås, motsvarande 4,5% av befolkningen21. Det är den högsta noteringen mellan åren 1910 och 1940. Högsta arbetslösheten under den senare perioden finner man 1994, då 4.725 personer registreras som arbetslösa, motsvarande 3,8% av befolkningen (diagram 2:2). Uttryckt som andel av hela befolkningen framstår arbetslösheten som något högre i början av 1920-talet
jämfört med 1930- eller 1990-talen.
Diagram 2:2 Arbetslöshet och kommunalpolity i 1Västerås 1960-1990
5000
arbetslösa näringslivs- socialainfrastruktur
-1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992
År
Tillsvidare lämnas frågan öppen om dessa mått bäst speglar lokala försörjningsproblem.
I den historiska policyanalysen undersöks, i nästa steg, om kommunen "svarat på"
försörjningsproblemen genom att utveckla någon form av policy. Det framgår av diagram 2:1 att kostnader för bl.a. vägarbeten delvis följer arbetslösheten. Kostnadsökningen kan tolkas som en form av kommunal arbetslöshetspolicy. Västerås stad ser ut att möta arbetslösheten genom att öka satsningarna på fysisk infrastruktur. Arbetslösheten är som högst i början av 1920- respektive 1930-talen och kommunens insatser för vägarbeten ökar (med ca. 200.000 kronor uttryckt i 1910/12-års prisnivå) under den första arbetslöshets
perioden, sedan återgår den till samma nivå som åren innan. Vid den andra arbets
löshetsperioden, i början av 1930-talet, märks inte samma följsamhet. Istället fortsätter kostnader för gator och vägar att öka efter att arbetslösheten mer eller mindre upphört. Det kan tyda på att samma policy används för skilda ändamål vid olika tidpunkter. Arbets-löshetspolicyn i Västerås ser ut att utvecklas kring en enkel problemlösningsidé. Staden bygger helt enkelt vidare på utmaningen att utveckla stadens infrastruktur.
Hur väl stämmer tolkningen av finans statistiken med andra beskrivningar av processen under 1920- och 1930-talen? Enligt Theofil Öberg (1948) har olika kommunala vägprojekt tidigt använts för att skapa sysselsättning.22! början av 1920-talet beslutar staden om vägarbeten för att bereda sysselsättning åt arbetslösa (ibid:926f.). Samma policy används också under 1930-talet (ibid:936f.). Den framförda tolkningen av finansstatistiken har därmed stöd i Öbergs beskrivning.
Försöker man jämföra kommunal arbetslöshetspolicy mellan de två perioderna, aktualiseras jämförelseproblem som först kan te sig omöjliga att lösa. Kommunala insatser inom olika verksamhetsområden redovisas idag under helt andra rubriker i finansstatistiken än tidigare och redovisningsprinciperna har förändrats flera gånger. Under rubriker som
"markförsörjning", "arbetsområden och lokaler", "sysselsättningsbefrämjande åtgärder" och
"turism" redovisas från 1978 kommunala insatser som analytiskt kan samlas under rubriken
"näringslivsinsatser". Diagram 2:2 visar hur utgifter för dessa samlade näringslivsinsatser bara delvis följer arbetslöshetsutvecklingen under 1980-talet. Den samlade (fysiska) infrastruktur-policyn visar sig följa arbetslösheten något bättre, framförallt under 1960-talet.
När kommunal policy följs genom finansstatistiken måste man utveckla nya begrepp som binder ihop likartade insatser vid olika tidsperioder. Att använda den officiella finans-statistiken rakt upp och ner går inte. För att kunna använda finansdata som policyindikatorer krävs idéer och principer för hur olika redovisade verksamheter ska kunna kategoriseras över tid. Hur detta görs i avhandlingen redovisas i kommande kapitel.
Kan finans statistiken användas för att se om Västerås stad svarat med andra insatser för att lindra verkningarna av arbetslösheten? Under rubriken "diverse sociala ändamål" samlas under 1930-talet bl.a. kostnader för arbetslöshet Rubriken kan därför användas som indikator på kommunal arbetslöshetspolicy. Sociala kostnader visar sig följa arbetslösheten väl. I en statistisk analys visar sig också sociala kostnader samvariera med arbetslöshet under 1930-talet (r=0,97, N=ll)23. Vid en jämförelse med 1980-talet framträder ett överraskande resultat. Totala sociala kostnader samvarierar då negativt med arbetslöshet (r=-0,70, N=ll).Vän av statistisk ordning konstaterar att N-talet är lågt och trots att koefficienterna är signifikanta, kan inte några långtgående slutsatser dras. Detta kan vara ett problem om strävan är att söka kunskap som är giltig i tid och rum. Men i detta exempel är syftet ett annat och i förhållande till Västerås egen utveckling under två tidsperioder är N-talet så stort det kan vara.
När arbetslösheten ökar i början av 1980-talet ligger socialkostnaderna i de närmaste stilla och när arbetslösheten minskar i slutet av decenniet ökar socialkostnaderna. Det tyder på att policyn har svag koppling till problemen, följsamheten mellan problem och policy minskar, vilket också framgår av diagram 2:2. Försörjningsproblem och kommunal försörjningspolicy kanske bara delvis utvecklas i takt med varandra. När kommunal policy avlägsnar sig från lokala försörjningsproblem kan man förvänta sig uttryck för politisk misstro (UPM). I Västerås har det varit svårt att finna konkreta uttryck för politisk legitimitet eller misstro mot inrättade problemlösningar, makthavare eller ordning. Öberg nämner inget om lokalbefolkningens eventuella stöd för Västerås stads arbetslöshetsinsatser på 1920-1930-talen. Attitydundersökningar finns från 1980- och 1990-talen som visar att stödet för kommunala makthavare minskar i Västerås (SOS Levnadsförhållanden 1996:90). Uttryck för politisk misstro (UPM) framträder samtidigt som kommunal policy delvis avlägsnar sig från problemen. Detta ger ett visst empiriskt stöd för antagandet att problemnärheten i policy har betydelse för politisk legitimitet.
Den policyanalys som utvecklas i avhandlingen kommer inte att kunna ge rättvisa åt hur olika människor upplever och ger uttryck för politisk legitimitet. Däremot kan en del av de förutsättningar som problem- och legitimitetsuppfattningar bygger på problematiseras och följas systematiskt. I den historiska policyanalysen kombineras ett sökande efter olika problemuppfattningar med beskrivningar av faktiska förhållanden genom sociala indikatorer.
Exemplet illustrerar hur social- och finans statistiken kommer att tolkas och några av de jämförelseproblem som en historisk policyanalys måste försöka lösa.
Metodologin bestämmer vilket material som är relevant att samla in.24I en historisk
policyanalys som eftersträvar att ligga nära och följa förändringar i fenomenen måste metodologin vara "öppen" för att kunna anpassas till det material som går att gräva fram. På vilka sätt problem, policy och politisk legitimitet lämnar spår efter sig lokalt blir också en uppgift att undersöka. Några av de praktiska och teoretiska svårigheter som uppstår när underlag förändras, t.ex. när finansstatistikens redovisningsprinciper ändras eller när policy redovisas i en källa m en inte i en annan, uppmärksammas i sitt sammanhang. Eftersom samhället ständigt förändras bör metodologin anpassas till samhällsförändringen (Lundquist 1993:114). I avhandlingens näst sista kapitel kommer den historiska policyanalysens metodologi, efter prövning på ett historiskt material, också att bedömas som helhet.