I en historisk policyanalys som försöker ge rättvisa åt enskilda kommuners förutsättningar att komma tillrätta med lokala samhällsproblem, bör kommunerna analyseras i sin lokala kontext.
Det kan, som avsnittet om landskommunerna visar, finnas betydande skillnader i lands
kommuners och bruksamhällens problem och policy. Hur problemnära utvecklas städernas policy och är det liknande institutioner som inrättas i där?
Försörjningspolicy i Västerås kring förra sekelskiftet
En undersökning av Västerås stads försörjningspolicy runt förra sekelskiftet visar att det finns skillnader i policy jämfört med landskommunerna (tabell 9:4, bilaga 1). I Byske vilar försörjningspolicyn i hög grad på byarnas penningfria, traditionella organisering av fattigvården. I Västerås finns inte motsvarande traditionella institutioner etablerade. Istället inrättas nya institutioner i Västerås.
I Västerås fylls det sociala "vakuum" som följer med urbaniseringen ut med andra sociala institutioner. Den växande befolkningen organiserar på eget initiativ institutioner för att lindra försörjningsproblemen under 1870- och 1880-talen. De kommunala försörjningsstöden är också annorlunda och fler i Västerås, jämfört med Byske och andra landskommuner. Ofta ges stöd till civila institutioner med sociala, försörjnings stödjande syften. Ett natthärbärge som inrättas 1888 får ett mindre kommunalt stöd direkt ur stadskassan och genom en välgörenhetsfond (Sundinska) som Västerås stad förvaltar. Västerås arbetsstuga, som tar hand om obemedlade barn i skolåldern under eftermiddagarna, beviljas också ekonomiskt stöd genom samma fond. Frälsningsarméns "slumstation" får årliga stadàÀòx&g från 1917. Detta är några av de organisationsinriktade stödinsatser som staden ger, vid sidan av fattighjälps-och arbetslöshetsstöd.121 Västerås inrättas också en lokal sjukkassa (Västerås allmänna sjuk-och begravningskassa) i början av 1890-talet. Efter upprepade försök att få kommunala bidrag skjuter staden 1910 till med ett villkorat bidrag till föreningen. Stadens försörjningspolicy bygger i hög grad på civilsamhällets initiativ, men den utvecklar också egen (helkommunal) policy i högre utsträckning än landskommunerna (Öberg 1948).
Västerås försörjningspolicy bygger på ett omfattande engagemang i civilsamhället och på medborgarnas offervilja. Under 1870- och 1880-talen är försörjningsproblemen stora i Västerås. "Nyinstitutionaliseringen" visar sig emellertid som en långsam process. Den används inte som direkt svar på växande försörjningsproblem. När understödstagarna ökar hanteras detta till att börja med inom ramen för befintliga institutioner. Först år 1887, efter närmare 20 års diskussioner, inrättas en fattiggård i stadens regi. Det visar att det kan finnas "fördröjda relationer" mellan problem och policy och att problemnärhet bör undersökas på flera sätt.
Fördröjda korrelationsanalyser räcker inte. Också Västerås stad utvecklar en medveten "icke-policy" på detta problemområde. Vill man tränga djupare in i lokala politiska mobiliserings
processer måste andra texter användas. Ingrid Åbergs analys av arbetarbostadsfrågan i Gävle under 1880-talet är ett konkret exempel på en medveten icke-policy. Lokalbefolkningen upplever problem, men staden avstår från att försöka lösa problemen (Åberg 1975:98f.).
Med tanke på hur svårt det är att ändra en gång inrättade institutioner kan den inställning till politisk problemlösning och institutionalisering som framträder i Västerås ge perspektiv på dagens problemlösningar. Det finns en pragmatism och ett motstånd mot att permanenta institutionerna. Hela förhållningssättet till politisk problemlösning är ett annat jämfört med idag. Kommunala institutioner utformas kring principen om hjälp till självhjälp. I dagens diskussioner om statens och kommunernas välfärdsinrättningar finns ofta en outtalad föreställning om att 1900-talets institutionalisering av offentlig policy successivt funnit allt bättre lösningar för lokala samhällsproblem. Men problemhanteringen kan i sig skapa problem och minska utrymmet att möta nya problem. Om flexibilitet och anpassningsförmåga (Bostedt 1991) används som kriterier för framgångsrik policy kan inte offentliga problemlösningar (institutioner) i sig likställas med framgångsrik problemlösning. Kanske finns det något att lära av den inställning till politisk problemlösning och institutionalisering som framträder för 100 år sedan.
Tre städers infrastruktur- och näringslivspolicy 1874-1920 Utan fysisk infrastruktur (vägar, vattenledningar, kraftanläggningar etc.) försvåras näringslivs
utveckling och indirekt skapandet av nya arbetstillfällen och försörjningsmöjligheter.
Uppbyggnad av infrastruktur möter inte bara näringslivets krav utan kan också tillgodose befolkningens behov av t.ex. vatten och bostäder. Infrastrukturpolicy kan befrämja skapandet av nya lokala försörjningsmöjligheter, samtidigt som policyn bör förstås som en del i en större samhällsprocess, där policyn bidrar till att gamla försörjnings vägar successivt försvinner.
Kommunal näringslivspolicy betraktas ofta som ett förhållandevis nytt fenomen, något som inte existerade för 100 år sedan. Men kommuner har tidigt engagerat sig i lokal närings
livsutveckling, bl.a. genom stöd till enskilda företag (SOU 1947:53). Sådan policy överskrider den kommunala kompetensen, vilken endast tillåter allmänt näringsbefrämjande insatser.
Flera statliga utredningar har därefter slagit fast principen om att kommunal näringslivspolitik enbart får omfatta generella insatser (Söderholm 1991:2). Det är först under 1980-talet som staten blir mindre kategorisk i denna kompetensfråga. I praktiken accepterar staten ett större kommunalt näringslivsengagemang, t.ex. i genomförandet av statlig regionalpolitik (ibid). Det som gör kommunal näringslivspolicy särskilt intressant att uppmärksamma i en historisk policyanalys är att sådan policy syftar till att aktivt försöka tackla och förebygga lokala försörjningsproblem. Utvecklas någon lokal näringslivspolicy för 100 år sedan i städerna?
Kalmar
När Kalmar stads infrastruktur- och näringslivspolicy undersöks 100 år tillbaka i tiden finner man en näringslivspolitiskt aktiv stad. Kalmar utvecklar redan under 1870-talet en omfattande infrastruktur- och näringslivspolicy, bl.a. med direkta stöd till företag. En reanalys av infra
struktur- och näringslivspolicyn visar sig delvis gå att göra utifrån tillgängligt lokalhistoriskt material. Ett sammanfattande resultat redovisas i tabell 9:5 (bilaga 1).
Direkta stöd till företag är alltsedan kommunalförordningarna infördes förbjudna, men Kalmar ger bl.a. ekonomiskt stöd till enskilda järnvägsföretag och till Kalmar Verkstads AB
(1902). För Kalmar är stöd till järnvägsbyggande viktigt eftersom staden hamnat utanför stambanenätet. Hamnutbyggnad och underhåll utgör också en viktig del i Kalmars infrastrukturpolicy i slutet av 1800-talet. Bertil Johansson rapporterar om ett omfattande kommunalt stöd till stadens stora företag (Johansson 1984:232).13 Det visar att Kalmar överskrider den formella kompetensen på näringslivsområdet och att formella regelverk inte kan användas i en analys av faktiskt genomförd policy.
Kalmars institutionalisering av infrastruktur kan avläsas genom de byggnader som uppförs före och efter sekelskiftet. I ett försök att reglera stadsbebyggelsens expansion antas stadsplaner vid två tillfallen, men staden medger ständiga undantag och stadsplanerna kan inte tillskrivas en styrande roll för utvecklingen (ibid:233). Införandet av stadsplaner är ingen kalmaridé, det är ett statligt påbud som följer med 1874-års byggnadsstadga. I många städer får stadsplanen ingen praktisk betydelse, mycket beroende på att den är tandlös mot markägarna (Hjelmqvist 1994:31). Hjelmqvist visar hur stadsplanelagstiftningen blir starkare och hur staten skaffar sig inflytande och kontroll över kommunala planfrågor (ibid:32).
Innebär statens centralisering av kommunernas plan- och byggnadspolicy att problem
närheten i kommunal policy minskar? Det beror på om lokala problemuppfattningar överensstämmer med statliga. Frågan kan med andra ord inte besvaras generellt.
Infrastrukturuppbyggnaden gynnar i flera fall de ekonomiskt och politiskt resursstarka i Kalmar. Johansson (1984) beskriver hur olika stadsdelar i Kalmar moderniseras i olika takt.
Det gasverk som byggs i stadens regi (1863) förser först stadsdelen Kvarnholmen med gatubelysning. Det är i den stadsdelen som stadens makthavare bor och det dröjer över 40 år innan gator utanför Kvarnholmen får elektrisk belysning. Vatten- och avloppsledningar uppförs (1900) också först på Kvarnholmen. Det tyder på att infrastrukturpolicyn ligger nära den lokala elitens problemsyn och långt från lokalbefolkningens värdering av vilka problem som staden bör utveckla policy för och försöka lösa.
Går det att identifiera några aktörer som bidragit till infrastrukturpolicyns genomförande och utveckling? Stadens makthavare kan som grupp beskrivas som institutionsbyggare. De låter uppföra infrastrukturanläggningar i den egna stadsdelen. Det visar den betydelse ekonomisk och politisk makt har för den policy som genomförs. Institutionaliseringen av infrastruktur i Kalmar ger ett visst stöd för Knights teori att intressekonflikter är en drivkraft bakom inrättandet av formella institutioner (1992:123).
1Västerås
Västerås stads infrastruktur- och näringslivspolicy förstä rker bilden av näringslivspolitiskt aktiva städer för 100 år sedan. En inventering av kommunala byggnader (se tabell 9:6, bilaga 1) illustrerar att Västerås på egen hand, före den undersökta periodens början 1870, låtit uppföra hamn och gasverk.14 Under den undersökta perioden tillkommer också en rad anläggningar.15
Bostadsbristen framträder som ett lokalt samhällsproblem under 1910-talet i Västerås. Det föranleder staden att ta initiativ till bostadsbyggande. Först byggs pr ovisoriska lägenheter avsedda för fattigvårds styrelsen (Öberg 1948:893). År 1916 bildas ett halvkommunalt bostadsbolag, som startar bostadsproduktion omgående (ibid:895). Byggandet av bostäder i stadens regi visar att infrastrukturpolicyn i Västerås inte endast syftar till att skapa gynnsamma
förutsättningar för företag och den lokala eliten. I Västerås har stadens ansvariga också de mindre bemedlades och maktlösas problem för ögonen. Det tyder på att Västerås infrastrukturpolicy ligger närmare lokalbefolkningens problemsyn. Knights intressekonflikt
teori kan knappast få stöd, närmare ligger Duncans tes om att bostadsbyggandet kommit till för att i samförstånd lösa gemensamma praktiska problem. Det visar att arbetarbostadsfrågan hanteras på olika sätt och att det kan finnas betydande skillnader i problemnärhet i städernas bostadspolicy (jfr Åberg 1975).16
I Västerås ges också stöd till lokala företag i olika former. Exempel på en typ av stöd är den gynnsamma taxesättningen av vatten och elektricitet för storkonsumenter. Ett annat exempel är upplåtelse av strandrätt till ett skeppsbyggen. Stadens näringslivspolicy känne
tecknas av nära samverkan med lokala företag. Västerås och de två stora företagen ASEA och Metallverken eftersträvar att få till stånd lösningar som gynnar båda parter.
"På framställning av Asea och Metallverken fattade stadsfullmäktige den 30 juni 1 898 beslut om utdragning av stadens vatten- och avloppsledningar i Pilgatan österut till Emausgatan, där bolagen fìngo ansluta egna ledningar för deras industri- och bostadsområden mot garanterande av viss inkomst för staden av vattenavgifter, varigenom stadens anläggningskostnad för ledningarna i Pilgatan kunde förräntas och amorteras" (Öberg 1948:430).17
Exemplet illustrerar hur stadens infrastrukturpolicy utvecklas nära näringslivets behov och problemuppfattningar. Tre utvecklingslinjer kan urskiljas i Västerås näringslivs- och infrastrukturpolicy, vilka beskriver olika organiseringsformer av policyn. Privata aktörer bygger på eget initiativ infrastrukturanläggningar, bl.a ett gasverk och en bro. Efter hand övertar Västerås stad privatbyggda anläggningar (efter 40 år gasverket, efter 30 år underhållet av bron). Den andra utvecklingslinjen är att stadens ledning (eller hälsovårdsnämnden) tar initiativ till inrättandet av helkommunala anläggningar. För det tredje tar staden initiativ till, alternativt dras in i, infrastrukturprojekt tillsammans med aktörer i regionen. Uppbyggnaden av Västeråsbanan sker exempelvis genom bildandet av ett aktiebolag där privata personer och flera kommuner tecknar aktier, tillsammans med statliga lån. Det går också att historiskt peka ut några av de aktörer som bidrar till försörjningsproblemens lösning, men underlag för en ingående aktörsanalys finns inte i de sekundärkällor som används i policyanalysen.18
Skellefteå
Skellefteå stads infrastruktur- och näringslivspolicy måste, till skillnad mot de andra städernas, byggas från grunden. 1800-talets infrastrukturpolicy i Kalmar och Västerås är delvis en fortsättning på en uppbyggnadsprocess som pågått i flera hundra år. Under andra delen av 1800-talet byggs också mycket ny infrastruktur, men i Skellefteå finns ingen grund att utgå från. Före 1845, det år staden får stadsrättigheter, finns ingen stadsbebyggelse (Björklund m.fl. 1994). Den första stadsplanen omfattar från början tre gårdar. Det finns med andra ord ingen infrastruktur eller lokal administration att utgå från, allt måste byggas från grunden.19 Byggnader och mark (realkapital) för olika ändamål måste inköpas eller låta byggas.
Hamnstaden Skellefteå får börja med att införskaffa kajplatser. Senare exproprieras Ursvikens hamn i syfte att få kontroll över in- och utförsel av varor. Det visar att staden grundas på
befintliga privaträttsliga institutioner och mark. Uppbyggnaden av infrastrukturpolicy har i Skellefteå ett helt annat utgångsläge jämfört med de två andra städerna (tabell 9:7, bilaga 1).
En av stadens största infrastrukturinvesteringar runt sekelskiftet är byggandet av en vattenledning från Falkträsket in till staden. Den har, som tidigare uppmärksammats, också satt tydliga spår i finans statistiken (SOS Kommunernas Finanser 1895, Björklund m.fl.
1994:30). Intressant att notera är det strategiska intresse som Skellefteå visar för vattenkraften.
Elektriciteten kommer relativt sent till Skellefteå, men staden investerar strategiskt i början av seklet i s.k. fallhöjder.20 Tillgång till vattenkraft utgör ett exempel på hur lokala förutsättningar skiljer sig mellan kommuner och vad en strategisk infrastrukturinvestering kan betyda för en kommun. Samtidigt visar det aktörernas betydelse för händelseutvecklingen.21 Vattenkraftens samlade betydelse för Skellefteå kommuns ekonomi är däremot inte lätt att bedöma eller visa i siffror. Eftersom kommuner inte får bedriva vinstdrivande verksamhet, kommer eventuella vinster från vattenkraften inte att synliggöras i statistiken. Att den under lång tid förstärker kommunens ekonomi, råder det dock inget tvivel om.22 Skellefteås
"vattenkraftspolicy" är ett exempel på problemnära näringslivspolicy som tillvaratar lokala förutsättningar.
En infrastrukturinvestering där kommunmedborgarnas åsikter går isär är byggandet av anslutningsspår till stambanenätet. Det är framför allt i Skellefteå landskommun som motsättningen mellan förespråkare och motståndare är stora. Frågan avgörs, efter votering, av kommunalstämman i Skellefteå landskommun 1907; 390 röstar mot byggandet och 131 för. Eftersom beslutet fattas när den graderade rösträtten fortfarande gäller, kan förespråkarna, som är färre men har fler röster, segra.23 Bakom infrastrukturpolicyn finns röststarka och ekonomiskt inflytelserika personer. Det visar att formella politiska (typ I-) institutioner har betydelse för infrastrukturuppbyggnaden före demokratins införande.
Anslutningsspårets tillkomst ger ytterligare stöd för Knights konfliktsteori. Policyn ligger nära de politiskt och ekonomiskt starka och längre ifrån de resurssvagas problemuppfattningar.
Genomdrivandet av beslutet illustrerar också en konflikt mellan legalitet och rättmätighet.
Någon legitimitet på förhand (rättmätighet) har inte denna policy. Det kan emellertid visa sig att lokalbefolkningen senare, efter om de upplever fördelar med anslutningsspåret, ger policyn sitt stöd.
Myten om en näringslivspolitisktpassiv stad
Undersökningen av tre städers infrastruktur- och näringslivspolicy före och efter sekelskiftet visar att policy inom dessa områden utvecklas tidigt. Statens försök att begränsa kommunala näringslivsinsatser har allt sedan 1863 haft svårt att få praktisk betydelse. Det framgår tydligast av Kalmar stads engagemang i det lokala näringslivet runt förra sekelskiftet. Föreställningen om en näringslivspolitiskt passiv stad för 100 år sedan visar sig vara en myt.
När infrastruktur- och näringslivspolicy följs genom institutioner och aktörer blir intrycket att Västerås varit aktivare än de två andra kommunerna. Detta kan bero på att Västerås finner mindre kostsamma finansieringslösningar för kommunala anläggningar och därmed kan uträtta mycket med små resurser. Skillnaden kan också bero på att policyanalysen haft tillgång till en mer utförlig beskrivning av förhållandena i Västerås. Institutionaliseringsanalysen
synliggör policy på ett konkret sätt, men som underlag för jämförelser av policyns omfattning i olika städer har den klara begränsningar. Kostnadsjämförelser har också, som redan visats, begränsningar och någon enkel lösning på jämförelseproblemet finns inte.
Både direkt (fattigvård) och indirekt (infrastruktur) försörjningspolicy visar sig utvecklas i nära samarbete med civilsamhällets institutioner för 100 år sedan och med avhandlingens tolkning tyder det på att kommunal policy utvecklas problemnära. Vidare utvecklas policyn nära lokal kontext och lokala problemuppfattningar, men undersökningen visar också att städerna skiljer sig med avseende på hur nära lokalbefolkningens respektive den lokala elitens problemsyn som policyn utvecklas.
Statlig policy avlastar kommuners försörjningspolicy under 1900-talet Införandet av folkpension (1913), höjningar av pensionerna (1935, 1946, 1959), arbetslöshetsförsäkring (1934), allmän sjukförsäkring (1946) och barnbidrag (1948), innebär att staten på olika sätt avlastar kommunernas försörjningsansvar för lokalbefolkningen.
Statens socialförsäkringssystem kan beskrivas som statlig försörjningspolicy för lokala försörjningsproblem. Fattiga åldringar, som kommuner burit ett tungt försörjningsansvar för, får efterhand en betydande del av försörjningen tryggad genom folkpension. Den fram
växande välfärdsstaten bidrar därmed till att en majoritet av de gamla kan försörja sig genom pension, tilläggspension och eget sparande.
Hur denna utveckling varit möjlig är en fråga som inte kommer att behandlas i avhandlingen. I dagens debatt om välfärdsstatens framtid framförs ofta föreställningen att det var staten som var först "på plan" när det gäller socialförsäkringar och sociala försörjnings
institutioner. Att den historieskrivningen inte har empiriskt stöd visar den historiska policy-analysen och andra undersökningar (Lindqvist 1990). Bruk, civila institutioner och kommuner initierar var för sig eller i samarbete, försörjningspolicy som på många områden senare övertas av staten. Staten inrättar också parallellt med kommuner och civila aktörer egna institutioner. Statlig policy för arbetslöshet, kan som tidigare nämnts, påvisas redan under 1830-talet. Trenden under 1900-talet är att staten tar ett allt större försörjningsansvar för individen. Det minskar samtidigt kommunernas behov av egen försörjningspolicy.
Staten styr och kommunerna betalar
Den statliga socialpolitiken bygger under en stor del av 1900-talet på att lagstiftningsvägen få till stånd en förändring i riktning mot en "modernare", humanare och enhetligare fattigvård i landets kommuner. Det är företrädesvis genom regelstyrning som staten försöker få kommunerna att utveckla fattigvården. Kommunerna får formellt större skyldigheter 1918, jämfört med 1871-års lagstiftning. Men många kommuner har redan långt innan lagen införs, levt upp till den nya lagens krav.
Det ekonomiska stöd som kommuner får av staten till social verksamhet utgör fram till 1965 omkring en procent av kommunernas samlade inkomster.24 Det är genomsnittliga värden, men visar att det är kommunerna som svarar för kostnaderna och staten som bestämmer riktlinjerna. Staten styr, kommunerna förväntas genomföra och betala. I enskilda kommuner svarar dock statsbidragen för en betydande del av kommunernas resurser för olika
problemlösningar (jfr kapitel 8).
Det går att följa hur den kommunala fattigvården förändras och "moderniseras", bl.a.
genom en övergång från bidrag i natura till k ontantbidrag och inrättandet av "moderna"
försörjningsinstitutioner. Under stöds tagare kan i många kommuner, mot uppvisande av rekvisition från fattigvårdsstyrelsen, handla livsförnödenheter i handelsbodar. Denna institutionaliseringsprocess skulle behöva speglas mer ur ett lokalt perspektiv. Välfärdsstaten som huvudaktör, pådriven och legitimerad av folket, är den dominerande bilden av det svenska välfärdssamhällets framväxt. Om den bilden stämmer när omvandlingen undersöks ute i kommunerna, har inte undersökts tillräckligt. I de källor som policyanalysen använt framträder inte statens roll i förändringen av den kommunala fattigvården på detta sätt, vilket inte utesluter att staten haft inflytande på utvecklingen.
Hur kan statens inflytande över kommunalpolicy studeras?
För att ge rättvisa åt statens inflytande över kommunerna bör maktutövningen följas på flera sätt. Men detta är inte ett huvudsyfte med avhandlingen. Genom att fokusera lokala samhällsproblem och kommunal policy analyseras inte politisk legitimitet ur ett statligt perspektiv. Men staten begränsar kommunernas handlingsutrymme på olika sätt, vilket kan ha stort inflytande på kommunal policy. Frågan om statens mer övergripande inflytande över kommunerna behandlas i senare kapitel. Samtidigt aktualiseras ett kunskapsteoretiskt och metodologiskt problem: hur fångar man statlig styrning och inflytande i kommuner som förändras? Slutsatsen från perioden 1874-1918 att statliga regelverk inte nämnvärt påverkar institutionaliseringen kring lokala försörjningsproblem, kan inte överföras på efterföljande perioder. De sekundärkällor som avhandlingen använt tillåter inte några långtgående slutsatser om statens roll i institutionaliseringsprocessen efter 1920. De kommunala institutioner som inrättas lokalt för gamla och försörjningssvaga tyder på att den statliga socialpolitiken haft ett visst inflytande över den faktiskt genomförda policyn i landskommunerna i Skellefteå-bygden.25 Där uppförs t.ex. nya ålderdomshem i samtliga undersökta kommuner under 1950-talet (Olofsson 1990:139).26 Staten övertar mer och mer definitionen av sociala policy-problem och kommunerna inordnar sig i den centraliserade välfärdspolitiken.
Möjligheten att följa kopplingen (problemnärheten) mellan försörjningsproblem och kommunal policy försvåras i takt med att staten övertar försörjningsansvar från individer och kommuner. Gränsen suddas ut för vem som fortsättningvis kan och inte kan försörja sig.
Kommunal försörjningspolicy formuleras alltmer i en centraldemokratisk och byråkratisk process. Den framväxande välfärdsstaten, inte kommunerna, definierar kommunala
Kommunal försörjningspolicy formuleras alltmer i en centraldemokratisk och byråkratisk process. Den framväxande välfärdsstaten, inte kommunerna, definierar kommunala