I ett historiskt perspektiv finns en möjlighet att bedöma vilka lokala samhällsproblem som går, eller inte går, att lösa. Men det finns inget absolut kriterium för en klassificering i lösbara respektive olösbara problem. Problem för vilka det saknas lösningar idag, kan senare visa sig gå att lösa. Vidare kan vissa problem omfatta en lösbar och en permanent olösbar del. Det som för femtio år sedan uppfattades som en tillfredsställande problemlösning kan idag uppfattas otillfredsställande i något avseende eller till och med som en del av problemet idag (Lundqvist & Pierre 1995:135£). Det finns vidare mer eller mindre legitima metoder att "lösa"
olika samhällsproblem, vilket betyder att legitimiteten i metoderna också påverkar om problemen upplevs kunna gå att lösa eller inte. Extrema exempel på illegitima metoder är nazisternas eller bosnienserbernas etniska rensningar. Från bödlarnas horisont uppfattas metoderna leda till slutliga lösningar på problemen.
Eftersom kollektiv problemlösning sker i en befintlig maktstruktur finns det konflikter om vad som är problem och problemlösning. Det kan också finnas skillnader i problemsyn i olika kommuner. I en kommun som förlorar betydande försörjningsmöjligheter kan försörjnings
problemen framstå som olösbara. En kommun med ett fungerande näringsliv har naturligtvis större förutsättningar att komma tillrätta med försörjningsproblemen. En rad faktorer påverkar om problem ska kunna klassificeras som lösbara eller olösbara.
I den historiska policyanalysen används lösbara problem för problem som under den studerade 120-årsperioden minskat eller kunnat undanröjas, medan olösbara problem syftar på problem som långsiktigt inte minskat eller kunnat undanröjas. Att synliggöra hur lokala samhällsproblem förändras långsiktigt, kan ge perspektiv på en viktig förutsättning för kommunal policy. Går problem som kommuner försöker lösa verkligen att lösa?
Problemnärhet och problemeffektivitet
Begreppet problemnärhet används för policy som utvecklas nära lokala samhällsproblem.
Problemnärhet syftar på policy som ligger nära problemuppfattningar i lokalsamhället och på policy som anpassas till lokala förutsättningar. Staten, kommunen eller civila aktörer kan alla utveckla policy som ligger nära lokala problem och som tillvaratar lokala förutsättningar, samtidigt kan inrättade problemlösningar efterhand avlägsna sig från de lokala problemen.
Problemeffektivitet används som begrepp för policy som bidrar till att problem kan lösas.
Eftersom effektivitet används med olika syftningar, måste effektivitetsbegreppet förtydligas.
De teoretiska överväganden som ligger till grund för policyanalysens utvärdering av problemeffektivitetet redovisas i appendix 2. Det är lokala samhällsproblem, inte statliga eller kommunala mål, som policyn kommer att utvärderas i förhållande till. Också policyproblem som utvecklas för olösbara problem kan hanteras mer eller mindre effektivt. När effektiviteten i (kommunal) policy analyseras kommer den historiska policyanalysen därför att skilja på policy kopplat till problem som går, respektive inte går att lösa. I figur 4:1 illustreras hur problemeffektivitet begreppsliggörs i policyanalysen.
Figur 4:1 Problemeffektivitet i kommunalpolity
Problemhantering
Problemlösning
En distinktion mellan problemhantering och problemlösning görs för att lyfta fram och problematisera hur effektiviteten i offentlig policy kan utvärderas. Problemhantering används för policy som utvecklas för olösbara problem och problemlösning för policy kopplat till lösbara problem. Med effektivitet avses både produktivitet och kvalitet i policy. Det finns ingen objektiv problem- eller effektivitetsdefinition att hänvisa till. Att knyta effektivitetsbegreppet till problem istället för mål öppnar begreppet för bedömningar av handlingsinriktad policy med eller utan mål. Men problemeffektivitet måste relateras till nå gons problemkriterier, därvid skiljer sig inte problemeffektivitet från måleffektivitet. Det går alltid att identifiera olika problemuppfattningar och rationalitetslinjer när effektivitet analyseras. Därför måste man klargöra vilka effektivitetskriterier som används. En policyanalytiker kan välja mellan att följa en eller flera aktörers effektivitetskriterier eller själv stipulera sådana.
Med effektiv problemhantering (I) avses i avhandlingen produktiv (kostnadseffektiv) problemhantering med tillfredsställande kvalité för olösbara problem. Det kan exempelvis gälla effektivitet inom åldringsvården. De flesta (västerlänningar) tror att alla en gång ska dö och att omhändertagandet i livets slutskede främst handlar om att hantera, inte lösa, problem.
Vad som är kostnadseffektiv kvalitet i problemhanteringen kan aktörer (stat, kommunledning, förvaltningsgrenar, lokala partier, brukare och medborgare) ha olika uppfattningar om.
Ineffektiv problemhantering (II) används för motsatsen till effektiv problemhantering.
Produktiviteten är låg eller kvaliteten bedöms otillfredsställande.
Effektiv problemlösning (III) syftar på den policy som bidrar till att minska eller undanröja lokala samhällsproblem. Hit räknas policy som utvecklas för samhällsproblem som går att lösa. En effektiv problemlösning måste också bedömas ifråga om produktivitet och kvalité.
Här åsyftas policy som uppfattas tillfredsställande ur produktivitets- och kvalitetssynpunkt och som bidrar till att lösa problemen. Om metoderna ogillas, samtidigt som de bidrar till att lösa problemen, kan det tillskrivas brister i kvaliteten. Ineffektiv problemlösning (TV) slutlig en, betecknar olika former av misslyckad problemlösning. Trots omfattande resurser kvarstår eller växer problemen. Policyn är verkningslös. Det finns också en möjlighet att policyn efterhand kan bli en del av problemet och tvärtemot avsikterna försvåra problemlösningen.
Problemnärhet och problemeffektivitet används fortsättningsvis för att strukturera legitimitetsanalysen på konkret problemnivå. Begreppen fångar delar eller steg i den konkreta problemlösningens legitimeringsväg.
Effektiv Ineffektiv
I II
III IV
Användningen av institutionaliseringsteori i policyanalysen
Vid sidan av dessa begrepp kommer också institutionaliseringsteorier att användas för att tolka aspekter på legitimitet Institutionsbegreppet används i avhandlingen för olika former av handlingsregler och beteendemönster. En skillnad görs mellan inflytandekanaler, institutioner I och konkreta problemlösningar, institutioner II.
I litteraturen görs en distinktion mellan spontantframväxta (evolutionsteori) eller designade institutioner (intentioneil teori).12 Distinktionen kan också användas i historisk policyanalys för att bestämma olika politiska institutioners rötter eller uppkomst. Bakom spontant framväxta institutioner finns också intentioner, vilka kan vara svåra att identifiera historiskt. Eftersom alltid några idéer eller intentioner byggs in i institutioner är det lämpligare att tala om politiskt inrättade ("designade") institutioner för att skilja dessa från "spontant" eller självorganiserade institutioner. Också de självorganiserade är politiska och intentionella i någon mening, men skiljer sig från de politiskt inrättade, genom att inte grundas på ett formellt politiskt mandat.
De självorganiserade institutionerna uppfattas inom policyanalysens analysram som inrättade inom en civil samhällssfar och antas ligga nära lokala problemuppfattningar. När stat eller kommuner på egen hand inrättar institutioner är det ett resultat av politisk "design".
Efterhand kan olika blandformer av politiskt inrättade och självorganiserade institutioner framträda, varför en statisk syn på institutioner inte ger rättvisa åt "sakerna själva".
Vilken betydelse informella institutionerhzx för formella institutioners uppkomst och förändring ägnas stor uppmärksamhet inom institutionell teoribildning (Knight 1992). I den historiska policyanalysen används informella institutioner för mer eller mindre fasta handlingsmönster som inte upprätthålls av stat eller kommuner.13 Informella institutioner har tillskrivits stor betydelse genom att de påverkar formella institutioner och den reella resursfördelningen i samhället (Wildavsky 1989:xi).14 Jack Knight (1992) argumenterar för att informella institutioner är grunden för de formella som inrättas (Knight 1992:173).15
Institutioner förändras. I den historiska policyanalysen uppmärksammas därför inrättade problemlösningar i ett förändringsperspektiv. Tyngdpunkten läggs på institutionalisering.
"Instead of speaking of institutions as given, constant, self-contained entities, it might be more profitable to talk ab out the process of institutio nalization and to look on it as a process of continous cristallization of different types of norms, organisations, and frameworks which regulate the process of exchange of different commodities" (Eisenstadt 1968:414).
Under den 120-årsperiod som uppmärksammas i avhandlingen har problemlösningar inrättats för en rad lokala samhällsproblem. Ursprungliga föreställningar och idéer som legat bakom problemlösningarna kan leva kvar eller förändras. I ett historiskt perspektiv kan såväl faktiska förhållanden som föreställningar om lokala missförhållanden förändras. Det gör att inrättade institutioner kan få svårt att anpassas till förändrade förutsättningar och problemuppfattningar. Om etablerade institutioner inte kan anpassas till dagens lokala problemuppfattningar kan det tolkas som att problemnärheten i policyn minskar.
När formella institutioner avlägsnar sig från lokala problem ökar behovet att skapa informella problemlösningar. Denna tes utgår från att det finns otillfredsställda behov eller olösta problem
som bidrar till att utlösa en kollektiv organisering (jfr Carlsson 1993). Föreställningen kan beskrivas som en "kontextbunden" funktionalism, utan hänvisning till några grundläggande mänskliga behov eller tankar på systembevarande. Tvärtom betonas att behov och problem är kontext- och föreställningsberoende och fortlöpande förändras (jfr Eisenstadt 1968:414).16 Göran Bostedt (1991:21ff) utvecklar i sin avhandling en analysram för att kunna studera politisk institutionalisering ur ett multiaktörs- och förändringsperspektiv.17 Bostedts egen institutionaHseringsunder sökning18 är ett exempel på en policyanalys som utvecklas nära lokala samhällsproblem. Historiskt kan formella institutioners flexibilitet och anpassningsförmåga, två av Bostedts kriterier, användas i en bedömning av institutioners problemnärhet.
Konflikt eller konsensus bakom institutionalisering
När avhandlingen analyserar kommunal policy s betydelse för politisk legitimitet kommer också konflikter eller konsensus bakom institutionaliseringen att uppmärksammas. Knight (1992) hävdar, utifrån ett konfliktperspektiv, att sociala värdekonflikter är drivkraft bakom både informella och formella institutioners uppkomst och förändring (ibid: 123). Olika aktörer konkurrerar om att få ut så stora fördelningsvinster som möjligt vid (ny)institutionalisering (ibid: 145). Ett empiriskt stöd för teorin är om inrättade institutioner kan visas ge gruppfördelar i något avseende. Men det är samtidigt svårt att bestämma vem som i det långa loppet gynnas av en institution. Otis Duncan (1984) betonar, i motsats till Knight, att införandet av sociala institutioner syftar till att lösa praktiska problem. Duncan kan sägas representera ett konsensusperspektiv i synen på politisk institutionalisering. I policyanalysen undersöks om det går att sluta sig till om någon bestämd grupp gynnats mer än någon annan i samband med institutionaliseringen av kommunal policy (typ II institutioner).
Aktörers bidrag i problemlösningen
I den historiska policyanalysen är aktörer av stort intresse eftersom det är hos aktörer som motiv bakom institutionaliseringen kan studeras. Aktörer kan också bidra till att reproducera eller förändra institutioner.
Kapaciteten att införa nya normer och institutionella organiseringsformer är nära relaterad till innehav av makt och kontroll över resurser och symboler. Knights konfliktsteori säger att det är sökandet efter (om) fördelningsvinster som är drivkraften i institutionaliserings-processen. Vem som är vinnare och förlorare påverkar viljan att förändra institu-tioner. När individuellt resurssvaga organiserar sig, skaffar de sig ett vapen i kampen om värdefördelning och institutionalisering i samhället.19
I policyanalysen undersöks om det går att identifiera aktörer som bidrar till att revidera eller skapa nya institutioner. Det som i policyanalysen kallas ''inst itutionsbyggare ' motsvarar Eisenstadts "institutionella entreprenörer" (Eisenstadt 1968).20
Den empiriska undersökningen begränsas till att identifiera probleminriktade institutioner (typ II institutioner) och utforska hur nära lokala samhällsproblem de utvecklas och om de växer fram spontant eller inrättas politiskt. Vidare undersöks om bidragsgivande aktörer och inrättade institutioner gynnat bestämda intressen. Syftet är inte att pröva eller falsifiera teori, utan framförallt att ta hjälp av institutionaliseringsteorier i tolkningen av den konkreta
problemlösningens legitimeringsväg.