Lokala försörjningsproblem

Lokala försörjningsproblem syftar i avhandlingen på svårigheter att få mat, bostad, kläder och andra grundläggande behov tillgodosedda. För att kunna tala om försörjningsproblem som samhällsproblem skiljs de också från privata försörjningsproblem. Det är kollek­

tiva,"mobiliserade" problem som också på detta problemområde kommer att studeras. När enskilda eller familjer har svårt att försörja sig kan det upplevas som ett kollektivt problem.

Fattig- eller socialbidragstagande används som indikator och grovt mått på lokala försörjningsproblem under hela 120-årsperioden. Insamling av statistik över bidragstagande i kommunerna visar att staten velat kartlägga lokala försörjningsproblem. Eftersom kostnader för att hantera problemen ligger p å kommunerna kan också antas att höga bidragsnivåer upplevs som problem av kommunledningar. Att det också upplevs som problem av bidragstagare själva, och av lokalbefolkningar när många är beroende av bidrag för sin försörjning, är rimligt att anta. Men attityder förändras och synen på problemen kan förändras.

I socialstatistiken har bidragstagare redovisats under olika benämningar under olika tidsperioder. Förändringen från understödstagare, socialhjälps- till socialbidragstagare speglar en förändrad statlig syn på försörjningsproblemen.³¹ Genom att byta term har staten försökt påverka den allmänna synen på försörjningsproblemen. Syftet har varit att försöka få bort en negativ attityd till bidragstagare och se socialbidraget som en social rättighet (SOU 1994:139).

Mot slutet av 1900-talet kan det finnas bidragstagare som kan, men som av olika anledning inte vill eller behöver, försörja sig på egen hand. I debatten om socialbidragsnivåer framförs ibland argumentet att bidragsnivåerna inte är tillräckligt låga för att det ska löna sig att ta lönearbete. Genom att problematisera indikatorn bidragstagare rör sig policyanalysen på ideologiskt minerad mark. För att pröva indikatorns validitet för lokala försörjningsproblem, skulle bidragstagares motiv och lokalsamhällets attityder, inte socialpolitiska debattörers åsikter, behöva undersökas närmare. Det kan finnas lokala skillnader i attityder och motiv till bidragstagande, varför bidragstagare i olika kommuner skulle behöva undersökas närmare.

Måttet "bidragstagande" indikerar, trots viss osäkerhet om dess representativitet under senare år, grovt sett det fenomen som policyanalysen vill undersöka närmare.

Långsiktiga förändringsmönster i lokala försörjningsproblem 1874-1990 Lokala hälsoproblem visar sig långsiktigt gå att lösa när de analyseras med hjälp av tidsserie­

analys. Gäller detta också lokala försörjningsproblem? Långsiktiga förändringar i lokala hälsoproblem analyserades i föregående avsnitt under två perioder, beroende på att tillgången till data var begränsad. Men socialstatistiken beträffande bidragstagande i enskilda kommuner är bättre. Underlag kan grävas fram som gör det möjligt att analysera hela 120-årsperioden.

Förändringsmönster i bidragstagande

När bidragstagande analyseras med hjälp av ARIMA-metoden identifieras i stort sett samma modell i alla imdersökningskommuner under 120-årsperioden. Modellen speglar en trendfri process och den underliggande drivkraften, fångad med AR-komponenten, visar att närmast föregående års bidragstagarnivå påverkar efterföljande års nivå starkast och att påverkan avtar snabbt. Det långsiktiga mönstret är att försörjningsproblemen pendlar runt ett medelvärde.³² Tabell 7:10 ARIMA-modeller fir understödstagare per invånare 1874-1992 i några undersöknings­

kommuner

Kommun Modell Främsta kännetecken

Sura (1,0,0) stationära processer med stark påverkan

Byske (1,0,0) från närmast föregående år

Kalmar (1,0,0)

Västerås (1,0,0)

Skellefteå (1,0,0)

Kommentar: Statistiska parametrar redovisas i tabell 7:10*, bilaga 1. Byske kommun undersöks fram till 1966.33

Källor: Se Underlag för tidsserier.

Oavsett period framträder någon typ av trendfri modell i alla undersökta kommuner.34 När motsvarande tidsserier analyseras för samtliga städer och landskommuner (på aggregerad nivå) identifieras också trendfria modeller. De aggregerade modellerna skiljer sig genom att de också speglar tillfälliga förändringar i medelvärdet (fångade med MA-komponenten). Mer överraskande blir resultatet när samtliga kommuner undersöks perioden efter 1960. Under denna period identifieras en trendmässig uppgång i bidrags tagandet. Man kan därför fråga sig om bidragstagandet är på väg att förändras.

Tabell 7:12 ARIAIA-modeller för bidragstagare i rikets landskommuner 1960), städer (1874-1960) och samtliga ko mmuner (1960-1992)

Kommun Modell Främsta kännetecken

städer (1,0,1) stationära processer med tillfälliga och

landskommuner (1,0,1) avtagande effekter

alla kommuner (1,1,0) trendmässig uppgång, avtagande effekter

Kommentar: Statistiska parametrar redovisas i tabell 7:12*, bilaga 1.

Källor: Se Underlag för tidsserier.

ARIMA-analyser bör användas på tidsserier som är längre än 50 och perioden 1960-1992 är därför i kortaste laget. Samtidigt kan långsiktiga mönster brytas och det är omöjligt att förutsäga den framtida utvecklingen. När en tidsserie börjar på en låg nivå kan en trendmässig uppgång framträda. Det kan förklara trenden på aggregerad nivå under perioden 1960-1992.

Någon motsvarande modell identifieras inte i enskilda kommuner. Det visar att periodindelning och aggregeringsnivå kan påverka resultatet.

I fem undersökta kommuner och på aggregerad nivå identifieras trendfria modeller för bidragstagande under hela perioden 1874-1990. Det tyder på att försörjningsproblemen inte går att lösa under en viss nivå. I kommuner med omfattande försörjningsproblem skulle man kunna förvänta sig en trendmässig uppgång i problemen. Men någon trend framträder inte i t.ex. Byske kommun, där två sågverk läggs ner under 1920-talet. Många som inte kunde försörja sig flyttade från kommunen. Det framgår av befolkningsstatistiken och lokalhistoriska beskrivningar av problemen (Jonsson 1958). Det visar att det behövs kännedom om lokal kontext och flera indikatorer för att spegla lokala försörjningsproblem.

En vikande befolkningsutveckling i kombination med hög andel bidragstagare förstärker bilden av lokala försörjningsproblem.

Försörjningsproblemens omfattning och förändring 1874-1990

Andelen bidragstagare har i genomsnitt pendlat mellan 4 och 8 procent de senaste 120 åren (tabell 7:13, bilaga l).35Under samtliga 1 O-årsperioder är däremot skillnaderna mellan kommunen med högst respektive lägst andel bidragstagare större. Skillnaderna är mer än 8 procent minst ett år under alla undersökta 1 O-årsperioder. Men höga bidragstagarnivåer under enstaka år ger inte en helt rättvisande bild av lokala försörjningsförhållanden. Max- och minvärden illustrerar dock den "aggregeringsfalla" som en aggregering av lokala problem riskerar att hamna i.36 Lokala samhällsproblem framstår mer lika än de i verkligheten är när de redovisas på aggregerad nivå. Om gårdagens självständiga kommuner sammanförs till dagens storkommuner under hela undersökningsperioden, illustreras hur en aggregering till större analysenheter "späder ut" problembilden.³⁷

Någon möjlighet att utifrån den officiella statistiken följa inomkommunala skillnader efter kommunsammanslagningarna finns inte.38 En inte alltför djärv gissning är att många av de kommunala skillnader som framträder före kommunsammanslagningarna kvarstår, men syns inte på grund av att de späds ut vid aggregering. Efter att staten övertagit försörjningsansvar och inrättat ett nationellt socialförsäkringssystem, har staten inte haft behov av redovisningar på inomkommunal nivå. Ett av motiven bakom kommunsammanslagningarna var att skapa tillräckligt stora och bärkraftiga kommuner. I statistiken framstår också alla ingående kommundelar som lika bärkraftiga, eftersom inomkommunala förhållanden inte redovisas.

Men staten gör sig samtidigt av med information, som behövs för att få en rättvisande bild av lokala problem runt om i landet. Statens bild av lokala förhållanden slätas ut och viktig information fastnar i " aggregeringsfallan".

Avhandlingens analytiska försörjningsproblem s tipuleras till åtta procent eller fler bidrags­

tagare. När en så stor andel av befolkningen har försörjningsproblem uppfattas det som ett allvarligt problem i de flesta kommuner, inte bara av kommunledningar. I många kommuner uttrycks i tal och skrift betydligt lägre nivåer som problematiska. Om man håller sig till åttaprocentsnivån, hur många kommuner har då ihållande (under minst 10 år) lokala försörjningsproblem? Kommuner med allvarliga försörjningsproblem framträder i slutet av 1800-talet, under 1930-och 1940-talen, under 1970- och början av 1990-talen. Flera

kommuner har allvarliga försörjningsproblem under 20 års tid eller mer (se tabell 7:14, 7:15 i bilaga 1). Över 10% av undersökningskommunerna redovisar betydande försörjnings­

problem under 1870- och 1880-talen. Efter sekelskiftet minskar försörjningsproblemen, men i början av 1920-talet växer problemen återigen i flera kommuner. Under 1930-talet är försörjningsproblemen svåra i närmare hälften av alla kommuner och ur försörjningssynpunkt framstår 1930-talet som ett exceptionellt decennium. Därefter minskar försörjnings­

problemen. På senare tid redovisar en av de undersökta storkommunerna (Västerås) betydande försörjningsproblem. Under 1970-talet har Västerås i genomsnitt över 8 procent socialbidragstagare och i början av 1990-talet har två kommuner försörjningsproblem som är jämförbara med tidigare decenniers höga nivåer.

Svagheten med indikatorn bidragstagande är att om befolkningen drastiskt minskar, som i t. ex. Byske efter sågverksdöden på 1920-talet, kommer befolkningsminskningen att hålla nere eller inte påverka detta mått. Lokala försörjningsproblem kan i vissa fall vara mer omfattande än vad bidragstagandet indikerar. Måttet behöver därför kompletteras med flera indikatorer för att ge rättvisa åt lokala försörjningsproblem. Befolkningsförändringar³⁹ och arbetslöshet är två sådana indikatorer.

Arbetslöshet och förvärvsfrekvens som mått på dagens och gårdagens lokala försörjningsproblem

Arbetslöshet som fenomen framträder först i samband med jordbrukets rationalisering och industrisamhällets framväxt i början av förra århundradet. I en statlig utredning dateras arbetslöshetens "uppkomst" i Sverige till någonstans runt 1830-1840 (SOU 1931:20). Före denna period fanns inte några egentliga förutsättningar för det som idag betecknas som arbetslöshet, att människor söker lönearbete utan att kunna få det (Garraty 1980:23).

Frän individuellt till kollektivt problem

Jonas Olofsson (1996), som undersökt arbetslöshetsfrågan under 1800- och början av 1900-talet, betonar att sociala problem börjar förstås på ett nytt sätt efter att arbetsmarknads­

regleringarna avvecklats under förra århundradet. Arbetslöshet uppfattas därefter som ett samhällsproblem och inte enbart som ett individuellt misslyckande (ibid:217). Föreställningar om arbetslöshet har successivt förändrats från ett individuellt självförvållat problem till ett kollektivt samhällsproblem.40 Men många arbetslösa upplever fortfarande arbetslöshet som ett personligt misslyckande. Tidigare har framväxten av frivilliga sjukkassor uppmärksammats, men även andra typer av försäkringskassor inrättades, bl.a. för arbetslöshet.⁴¹ Lokala arbets­

löshetskassor illustrerar att arbetslöshetsfrågan mobiliserats lokalt, att arbetslöshet uppfattats som ett lokalt samhällsproblem.

Människor som inte kommit in eller länge stått utanför den öppna arbetsmarknaden kan utveckla en annan problemuppfattning än dem som tillfälligt eller aldrig upplevt en tillvaro utan lönearbete. Framväxten av lokala bytesekonomier illustrerar alternativa strategier att hantera arbetslöshet och att dominerande synsätt på problemet luckras upp.

Lokal arbetslöshet i statistiken

Finns det någon möjlighet att följa arbetslöshetens framväxt i Sverige? Arbetslöshets­

utredningen (SOU 1931:20) argumenterade för att fattigvårds statistiken (läs understödstagare) till viss del kunde användas som en tidig indikator på arbetslöshet, särskilt vid missväxt och andra extraordinära förhållanden.

"Usdrivare" är en annan social indikator som under 1800-talet kan användas som mått på försörjningsproblem. Förutom "asociala" personer registrerades också s.k. försvarslösa och arbetslösa som lösdrivare.42 År 1815 uppgick antalet fattighjon och lösdrivare till 64.00 0 personer eller 2,6% av befolkningen (SOU 1931:20, s.6).43 Detta mått fångar några av de mest försörjnings svaga grupperna, men representerar bara en mindre del av dem som hade försörjningsproblem under 1800-talet. "Lösdriveristatistiken" speglar därför inte de försörjningsproblem som stora delar av befolkningen brottas med under förra århundradet.

Den allmänna fattigdomens utbredning och försörjningsproblemen kan delvis följas genom landshövdingarnasfemårsberättelser.44 Men underlaget för att följa arbetslösheten i kommunerna visar sig vara mycket begränsat.

Försök att fånga arbetslöshet historiskt möter begreppsliga och metodologiska svårigheter.

Instabiliteten i vad människor upplever som arbetslöshet och förändringar i redovisnings­

principer innebär betydande problem vid jämförelser över längre tid. Varje undersökning av arbetslöshet kommer att utgå från någons definition av arbetslöshet och därmed problemsyn.45 Det arbetslöshetsbegrepp och mått som experter försöker enas om internationellt på 1990-talet är "frånvaro från arbetet" för gruppen sysselsatta.46 Detta mått mäter personer som tillhör arbetskraften och saknar arbete, men speglar bara en del av den arbetslöshet som många upplever som problem idag.47 Under 1990-talet förekommer ett flertal registreringar av arbetslösheten i Sverige, som alla ger delvis olika arbetslöshetstal.48

Går det att följa lokal arbetslöshet i statistiken? Det empiriska underlaget är starkt begränsat ifråga om lokal arbetslöshet (jfr Olofsson 1996:22). Endast en sammanhängande tidsserie över lokal arbetslöshet har kunnat grävas fram från början av 1900-talet. Västerås stad, har som inledningsvis beskrivits, registrerat stadens arbetslöshet mellan åren 1920-1942. En möjlighet skulle vara att söka efter arbetslöshetsstatistik i lokala fackföreningsarkiv.49 Sådana arbetslöshetstal speglar framförallt en lokal mobilisering kring arbetslöshetsproblemet. Om arbetslöshetstal jämförs mellan lokalsamhällen med svag respektive stark fackföreningsrörelse, kommer problemets omfattning eventuellt att underskattas i fackförenings svaga kommuner.

Men ontologiskt finns arbetslöshetsproblem först när några mobiliserar sig kring problemet.

Människor kan sakna lönearbete utan att det uppfattas som ett kollektivt problem.

Underlaget för att studera lokal arbetslöshet är något bättre efter 1960 i vissa kommuner, men först från slutet av 1970-talet finns kommunal arbetslöshetsstatistik i alla kommuner.50

Karin Rudbeck visar att arbetslösheten i olika kommuner i mitten av 1980-talet kan skilja över 10%, beroende på vilket arbetslöshetstal som används (Rudbeck 1986:16). För att bedöma

"tillförlitligheten i mätningar" under olika tidpunkter, måste det finnas flera oberoende mätningar.51 Men detta är snarare undantag än regel.52 Olika arbetslöshetstal används i avhandlingen utan anspråk på att dessa är "sanna" mått på arbetslöshet, de tolkas i en historisk (lokal) kontext tillsammans med andra indikatorer på försörjningsproblem.

Ett grundläggande problem när arbetslöshetsstatistik används är att olika arbetslöshets­

mätningar inte fångar personer som inte vill eller finner det lönt att anmäla sig. De själva och andra kan uppleva arbetslöshet som ett samhällsproblem, men har resignerat inför möjligheten att kunna få något (nytt) arbete. För detta problem hjälper det inte om flera oberoende mätningar görs. Viljan att anmäla sig som arbetslös påverkas bl.a. av den dominerande synen på arbetslöshet, statlig och kommunal arbetslöshetspolicy. I lokal­

samhällen där arbetslöshet uppfattats som ett individuellt misslyckande, uppmuntras sannolikt inte arbetslösa att anmäla sig, medan lokala fackföreningars mobilisering av arbetslösa kan bidra till att synen på arbetslöshet förändras.

I en historisk policyanalys kan den lokala folkrörelseorganiseringen också undersökas närmare. Här finns ett intressant datalagrat material vid SSD-arkivet i Göteborg. Jag har undersökt detta närmare, men valt att inte använda det i den historiska policyanalysen.53

Lokal arbetslöshet i slutet av 1920-talet jämfört med 1990-talet

När arbetslösheten jämförs vid tidpunkter då arbetslösheten generellt är hög i landet framträder betydande lokala skillnader (tabell 7:16, bilaga 1). År 1927 varierar arbetslösheten i sex av undersökningskommunerna med knappt 5%, uttryckt som andel av befolkningen.

Arbetslösheten bör också relateras till befolkningen i arbetsför ålder, men under en stor del av undersökningsperioden saknas kommunala redovisningar av befolkningen efter ålder. Det begränsar möjligheten att göra relevanta jämförelser. Motsvarande skillnader 1994 är drygt 2%. Den lägre andelen 1994 kan också bero på att jämförelsen baseras på storkommuner och 1927 på mindre landskommuner och städer. Störst skillnad i lokal arbetslöshet framträder när aggregeringsnivån är låg; vid aggregering späds problembilden ofta ut.

I Byske landskommun är närmare 6% av befolkningen arbetslös 1927. Bara några mil därifrån, i Skellefteå stad, är arbetslösheten mindre än 1%. 60 år senare (år 1994), är arbetslösheten knappt 5% i Skellefteå kommun jämfört med knappt 3% i Emmaboda. Precis som för andelen bidragstagare visar statistik över "kommunal" arbetslöshet, att försörjnings­

problemen har en lokal dimension.

En historisk jämförelse av arbetslösheten relaterad till hela befolkningen visar att den arbetslöshet som idag diskuteras, motsvarande knappt 4% av befolkningen 1994, är högre än det som går att räkna fram för 1920-och 1930-talen. När arbetslösheten redovisad inom fackförbunden relateras till befolkningen, motsvarar den knappt 1% under dessa två decennier. Men i relation till medlemsantalen i fackförbunden var arbetslösheten mellan 10 och 25% under samma period. De arbetslöshetstal som redovisas under 1920-och 1930-talen är ytterst osäkra. De baseras på ett enda räkningstillfalle (med undantag för Västerås stad).

Förutsättningarna att utifrån lokala källor och äldre arbetslöshetsstatistik bedöma arbetslös­

hetens omfattning är sammantaget mycket begränsad.

Kan tidsserieanalys sprida ljus över arbetslöshetsproblemet?

I en ARIMA-analys baserad på arbetslösheten i Västerås 1920-1940 framträder en trendfri process. Tidsserien är egentligen för kort för ARIMA-analys, men är den enda som finns.

Arbetslösheten i Västerås under perioden 1960-1994 fångas också bäst med en trendfri

modell. I Lycksele, Burträsk och Skellefteå kommuner finns underlag för tidsserieanalys.

Också i dessa kommuner identifieras trendfria modeller (tabell 7:17, bilaga l).54

Om antalet "lösdrivare" accepteras och används som indikator på arbetslöshet i mitten av 1800-talet, kan ytterligare en tidsserie (på aggregerad nivå) analyseras. För tidsserien

"försvarslösa och olovligt kringstrykande" mellan åren 1850 och 1885⁵⁵ identifieras en liknande trendfri modell. Också när fackföreningsregistrerad arbetslöshet analyseras under första delen av 1900-talet identifieras en trendfri modell.56 Arbetslöshetstal påverkas av flera faktorer; redovisningsprinciper, attityder, lokal mobilisering, men också av utsikterna att få arbete eller ersättning i en eller annan form. Men oavsett vilket mått som används, vilken period eller aggregeringsnivå som analyseras, identifieras trendfria arbetslöshetsmodeller.

Modellerna för arbetslöshet är snarlika de som tidigare identifierades för bidragstagande.

De årliga variationerna är stora, men de rör sig runt ett långsiktigt medelvärde. Både genom bidragstagande och arbetslöshet framstår lokala försörjningsproblem som ett, till vissa delar, olösbart samhällsproblem.

Lokalförvärvsfrekvens under 1900-talet

Det finns andra indikatorer som kan användas för att ytterligare spegla lokala försörjnings­

förhållanden. En sådan indikator är förvärvfrekvensen. Måttet speglar inte arbetslöshet och saknar "problemladdning", men kan ge perspektiv och proportioner på försörjningsproblem och försörjningsförutsättningar i olika lokalsamhällen.

Statistiken visar att de förvärvsarbetandes andel av befolkningen varierar mellan 30 och 60 procent i de undersökta kommunerna under 1900-talet (tabell 7:18, bilaga 1).

Beräkningsgrunderna är olika varför jämförelser mellan början och slutet av 1900-talet blir osäkra. Förvärvsfrekvensen ökar i genomsnitt från omkring 40% 1960 till dryg t 50% av befolkningen 1990. Också med detta mått är de lokala skillnaderna stora. En arbetslöshet i en kommun där tre av tio arbetar bör rimligtvis betyda mer än i en kommun där dubbelt så många förvärvsarbetar. Under alla år, utom 1990, är skillnaderna mer än 15 procent mellan kommuner med den högsta respektive lägsta förvärvsfrekvensen.

Betraktas istället förvärvsfrekvensen (tabell 7:19) som andel av befolkningen i åldern 15-65 år, det kan vara rimligt som ett komplement till basen "hela befolkningen", framträder ännu större variationer mellan kommunerna.⁵⁷1910 utgör de förvärvsarbetande i genomsnitt drygt 40% av hela befolkningen och över 75% av befolkningen i arbetsför ålder. År 1990 ligger motsvarande siffror något högre, men någon dramatisk förändring är det inte fråga om.

Åldersstrukturen i kommunerna är viktig att ta hänsyn till n är arbetslöshetsproblem och försörjningsförutsättningar uppmärksammas, men det är inte alltid möjligt historiskt.58

När arbetslöshets- och försörjningsproblematiken betraktas ur ett lokalhistoriskt perspektiv kan konstateras att i genomsnitt mellan 60-80% av befolkningen i åldern 15-65 år förvärvsarbetat under hela 1900-talet. Den höga arbetslösheten i mitten av 1990-talet bör relateras till en historiskt sett hög förvärvsfrekvens. Knappt 75% av befolkningen i åldern 16-64 år förvärvsarbetar år 1995, (vilket är 5% lägre än år 1990). Historiskt sett är det ändå en hög andel. 1 1990-talets Sverige lönearbetar betydligt fler i arbetsför ålder jämfört med 1960-talets Sverige eller jämfört med många central- och sydeuropeiska länder idag. Man kan ställa

frågan om det är möjligt och önskvärt att 80% i arbetsför ålder ska lönearbeta 40 timmar per vecka? Svaret på den frågan kan också påverka synen på arbetslöshetsproblemet.

Tabell 7:19 Andelen förvärvsarbetande i % av 15-65 åringar, samt lägsta och högsta förvärvsfrekvens 1910, 1940, 1960 och 1990 i undersökningskommunerna.

Tidsperiod Medelvärde Lägsta Högsta Differens

1910 76 (42) 58 92 34

1940 64 (42) 57 74 17

1960 61 (39) 52 71 19

1990 80 (52) 66 85 19

Kommentar: Inom parentes anges förvärvsarbetande i förhållande till hela befolkningen (jfr också tabell 7:18 bilaga 1). Beräkningarna 1990 bygger på förvärvsarbetande nattbefolkning.59

Källor: SOS Folkräkningen 1910 (arbetstabeller SCB:s arkiv), 1940, 1960, SOS Folk- och bostadsräkningen 1990.

Trend mot statlig definition av lokala försörjningsproblem under 1900-talet Trenden under 1900-talet har gått i riktning mot att staten alltmer definierar vad som är lokala försörjningsproblem. Utvecklingen går hand i hand med välfärdsstatens ökade försörjnings­

ansvar för individen. Redan på 1830-talet börjar staten betrakta arbetslöshet som ett samhällsproblem och utvecklar policy för detta, bl.a. i form av nödhjälpsarbeten (Olofsson

ansvar för individen. Redan på 1830-talet börjar staten betrakta arbetslöshet som ett samhällsproblem och utvecklar policy för detta, bl.a. i form av nödhjälpsarbeten (Olofsson