1. Under perioden 1874-1917 redovisas i Byske genomsnittliga försörjningsproblem, dvs. understödstagare motsvarande fyra procent av befolkningen. Men betydligt fler än fyra procent har försörjningsproblem. För att indikera de som med nöd och näppe klarar att på egen hand försörja sig behövs också andra indikatorer (exempelvis fyrktal, brukningsenheternas storlek).
2 . 1 e n särsk ild " ack ordslängd" b o k f ö r s alla fattiga s o m ut ack order as o c h u p p b ä r fullt underhåll. D e s o m får visst bidrag samlas i "anslagslängden". I en "extra ordinarie anslagslängd" uppförs de som under året tillkommer och får fattigunderstöd. I samband med den nya fattigvårdsorganisationen (1915) införs också ett nytt reglemente som visar att fattigvården därefter omfattar något fler organiserings former än tidigare.
Underhåll utgår fortsättningsvis också till en grupp som vistas på sjukhus eller annan icke kommunal inrättning.
En annan grupp fattiga får full försörjning vid kommunalhemmet, vilket är det namn som fattiggården går
under efter 1915. En tredje grupp utackorderas till "välkända" hem (framförallt minderåriga). Några ges hjälp till självhjälp i hemmen. Byske tog därmed ett större ansvar än vad lagstiftningen förpliktigade till.
3. Byalagens egen organisering av fattigvård redovisas inte som en del i kommunens fattigvård. Byalagen är emellertid skyldiga att se till att de fattiga inom byn erhåller fri bo stad och fritt bränsle av byalaget. Jonsson skriver ingenstans uttryckligt om rotegång. I byarna iordningställs på eget eller kommunens uppdrag fattigstugor. Byarnas åldermän har också en speciell uppgift vid akuta hjälpbehov. De skall förse de fattiga med det nödvändigaste för livets uppehälle, vilket påminner om socialsekreterarnas arbetsuppgifter idag.
4. Den årliga fattigregleringen äger rum i sockenstugan. Där samlas fattigvårdsstyrelsen, fattiga och sockenbor som är villiga att mot ersättning ta emot någon fattig. Om fattiga är n öjda med sin inackordering och fattigvårdsstyrelsen anser att placeringen fungerar och kostnaderna är skäliga behöver de fattiga inte närvara.
Utackorderingen av barn permanentas ofta fram till att barn et fyllt femton år.
5. Nödhjälpskassan inrättades i Skellefteå socken i mitten av 1800-talet. När Byske 1875 blev egen kommun delades kassan mellan moder- och dotterkommun.
6. År 1902 slår skörden ordentligt fel i en kommundel och kommunalstämman beslutar om samma hjälpinsatser som tjugofem år tidigare.
7. Vid sidan av fattigvården inrättas tillfälligt, på länsstyrelsens förslag, arbetslöshets- och hjälpkommittéer under första världskriget. De kompletteras senare med livsmedelsnämnder med ansvar att sköta försäljningen med ransonerade varor i kommunerna. Dessa statligt initierade institutioner visar hur staten använder kommunen som redskap för att genomföra statlig policy för lokala försörjningsproblem.
8 . 1 Skultuna b r u k s k o mm u n är fattigvården m e r utve ckla d i n o m br uksr oten jämfö rt m e d d e n fa ttig vård s o m inrättas inom sockenroten (Erixon 1972:216). Det framgår bl.a. av att bruksborna får besök av tiggare utifrån på grund av rykten om välstånd. Tiggeri är visserligen förbjudet men förekommer ändå vid Skultuna bruk. Ett annat tecken på att bruket tillhandahåller en generösare fattigvård är att bruksledningen tillmötesgår arbetarföreningens krav på höjning av kontantstödet för fattiga i början av 1890-talet (motsvarande 50% av tidigare stöd). I Skultuna finansieras också bruksrotens fattigvård genom ett bruksbidrag motsvarande cirka 60% av kostnaderna. Det utformas som en tilläggsavgift som varje m adag får betala. Kommunen svarar därmed endast för knappt 40% av fattigvårdskostnaderna inom bruksroten.
9. Att olika brukssamhällen inrättar olika institutioner framgår t .ex. av skillnader i omhändertagandet av åldringar. I Ramnä s tar bruksarbetarna oftas t inte hand om sina föräldrar, utan förlitar sig på brukets ansvar, medan bruksarbetarna i Surahammar tar ett sådant ansvar. Vill man försöka spegla problemnära policy, måste kommuner analyseras var för sig.
10. År 1925 utser fullmäktige en industrikommitté för att försöka rädda Furuögrundsågen. Kommittén förhandlar med staten om råvaruleveranser, undersöker olika kreditmöjligheter och föreslår att kommunen ska gå i borgen för att garantera att driften ska kunna återupptas. Men kommunalnämnden (1928) anser sig inte kunna garantera mer än 100.000 av de 700.000 kronor som kommittén föreslår. Om detta beslut är avgörande för den fortsatta utvecklingen, kan inte bedömas i efterhand. Den kontrafaktiska utvecklingen, dvs. om kommunen garanterat det högre beloppet, och vad som i så fall skulle hänt, får man aldrig svar på. Sammanlagt försvinner omkring 1.000 arbetstillfällen vid de båda sågarna (Olofsson 1990:56£). Några kommunala försök att finna alternativa försörjningsmöjligheter för de förlorade jobben redovisas inte (ibid). Det tyder på att Byske kommun aldrig utvecklar någon ersättningspolicy i samband med sågverksdöden, däremot finns en arbetslöshetspolicy som är av äldre datum. Sannolikt finns dessa stödinstitutioner kvar, men de kan omöjligt hantera de nyuppkomna försörjningsproblemen. Delar av befolkningen drar sina egna slutsatser av försämrade försörjnings-förutsättningar och flyttar från kommunen (ibid).
11. Centralförbundet för socialt arbete (CSA), som bildas 1903, är från början en sammanslutning av föreningar i S tockholm som framför idéer om hur socialpolitiken skall o mformas och utvecklas i Sverige. Efterhand ansluter sig flera andra stora organisationer till f örbundet, bl.a. K F, Svenska landskommunernas förbund, Svenska stadsförbundet och Socialstyrelsen (1912). Förbundet har tillskrivits en unik roll i socialpolitikens utveckling, bl.a. vid bildandet av Arbetslöshetskommissionen 1914, där CSA fick majoritet i kommissionens arbetsutskott (Holgersson 1992:71 f.). Se också Elmer (1975:49).
12. Andra exempel är ett privat barnhem för flickor som bildas av en förening 1875. Föreningen får redan från början stark anknytning till st aden, bl.a. m ed kommunal representation i föreningsstyrelsen. Under 20 år
finansieras verksamheten med privata medel, men i mitten av 1890-talet får den sitt första ekonomiska stöd från kommunen. År 1887 bildas en förening med uppgift att inrätta en barnkrubba fö r förvärvsarbetande mammor, där de kan lämna sina barn för tillsyn och omvårdnad under arbetsdagen. Båda dessa barnhem får stöd från den Sundinska välgörenhets fonden (Öberg 1948).
13. Staden upplåter också billig eller gratis mark till företag och till Kalmar regemente (1901).
14. Västerås stad inför år 1878 en stadsplan som, enligt Öberg (1948:157), vägleder stadens expansion i 20 års tid. Vissa mindre ändringar görs i samband med ASEAs etablering 1890, men i stora drag reglerar stadsplanen stadens infrastrukturella utveckling (ibid). Stadsplanen revideras 1897, men fungerar därefter inte som rättesnöre och kritiseras för att vara en skrivbordsprodukt. Detsamma gäller 1902 års stadsplan. I Västerås fungerar en av tre sta dsplaner som vägledning för stadens infrastrukturuppbyggnad.
15. Under den undersökta perioden utökas antalet anställd personal i olika kommunala anläggningar hela tiden.
Vid vattenverket finns 1908 4 anställda (en föreståndare, en assistent, ett kontorsbiträde och en maskinmästare) och vid elektricitetsverket 2 anställda (en gasmästare och en maskinmästare), enligt Öberg (1948:388).
1 6 . 1 G ä vl e, där arbetarbostadsfrågan un ders ökts m e r ingående, är uppfattningar na dela de o m h u r akti v s t a de n skall vara i att stödja bostadsbyggandet (Åberg 1975). P.-E, Back visar i en undersökning att fastighetsägarna organiserar sig och får en viktig politisk roll i många städers bostadspolicy (Back 1967:79). I vilken utsträckning kommuners bostadspolicy gynnat bestämda intressen är en empirisk fråga.
17. En likartad finansieringslösning låg bakom uthyrningen av elverket till ASEA under 10 år. Efter tio år hade stadens anläggningskostnader nästan betalats av på detta sätt.
18. Anställda inom stadens infrastrukturanläggningar bidrar indirekt till att hantera försörjningsproblemen inom de institutioner som redovisas i tabell 9:6. Som institutionsbyggare framträder aktörer i kommittén för anläggningen av Västeråsbanan. Länets hushållningssällskap betalar i ett tidigt skede en undersökning som utreder förutsättningarna för att bilda ett järnvägsbolag i stadens regi (vilket dock aldrig förverkligas). Stadens hälsovårdsnämnd och ingenjören A.O. Alrutz från Stockholm, kan nämnas som institutionsbyggare genom det förslag till vatten- och avloppsledningssystem som de arbetar fram (Ö berg 1948:392).
19. Skellefteå stad och landskommun har fram till 1 881 en hel del gemensamma uppgifter, bl.a. fattigvården.
Staden ville tidigt frigöra sig från samarbetet med landskommunen, men lyckas inte förrän 1881.
20. Det största inköpet är Estbergs fallhöjder 1906, som senare byggs ut i kommunal regi. Idag är Skellefteå Sveriges näst största kommunala elproducent (Björklund m.fl. 1994:45).
21. Aktörer som bidrar till att hantera försörjningsproblem inom befintliga institutioner är svåra att identifiera i Skellefteå. All kommunal personal verksam inom kommunala infrastnikturanläggningar bidrar också i Skellefteå indirekt till att skapa bättr e försörjnings förutsättningar. En institutionsbyggare som kan nämnas är kronofogden Alarik Dalqvist. Han är sammankallande i den kommitté som lyckas komma överens med två företag om elleveranser och banar därmed väg för elkraftens införande i Skellefteå. En ingående beskrivning av 19 års utredande finner man hos Westerlund (1995:13f.). Borgmästare Öquist, patron Markstedt och grosshandlare Norrman uppvaktar skriftligt och muntligt olika myndigheter om en järnvägsanslutning mellan Bastuträsk och Skellefteå (Kallholmen). Dessa aktörer är också institutionsbyggare (Fahlgren 1945:252).
22. Organiseringen av näringslivspolicyn i Skellefteå tar sig olika uttryck för olika infrastrukturprojekt.
Kommunikationer (både järnväg och landsväg) organiseras tillsammans med stat och grannkommuner.
Byggandet av elkraftverket vittnar om ett nära samarbete med stora privata abonnenter. Efter att två företag förbundit sig att abonnera elkraft under 20 år startar staden byggandet av kraftstationen (Björklund 1994:43).
23. Fyrktalssystemet gör att förespråkarna samlar fler fyrkar och därmed högre röstetal. De röststarka förespråkarna får 32.251 röster, de röstsvaga motståndarna endast 11.483 röster (Fahlgren 1945:254). Beslutet överklagas, men ändras inte efter prövning.
24. Det statliga bidraget till kommunerna är öronmärkt fram till början av 1990-talet. Statsbidraget till kommunernas fattig- eller socialvård utgör 1965 178 miljoner eller 1,2% av kommunernas inkomster. År 1980 är motsvarande siffra knappt 5% och 1990 8% (SOS Kommunernas Finanser 1980:45,1990). Se också tabell 6:1-3 i bilaga 1.
25. Trots att Byske kommun bygger ett nytt ålderdomshem verkar det under 1930-talet vara med stor motvilja som någon söker sig dit. Jämförs vilka som fick vård vid fattiggårdar och ålderdomshem finner man att de
förra f ungerade som en allmän uppsamlingsanstalt för fattiga åldringar, s innessjuka, invalider, ibland också barn, medan ålderdomshemmen reserverades för de gamla. Men ålderdomshemmet upplevs med andra glasögon på 1940-talet. Denna attitydförändring kan staten ha medverkat till, genom att legitimera krav på ett anständigt liv som pensionär. Men några tydliga spår finns inte som vittnar om statligt inflytande över fattigvårdens förändring i Byske.
2 6 . 1 L öv å n g e r r ed a n 1 9 4 9 .
2 7 . 1 e n näringspolitisk rapp or t u tg iv en a v Skellefteå k om m u n s k o mmu nk a n s l i v å r en 1 9 9 1 redovi sas s o m första näringsbefrämjande insats "utbyggnad av infrastrukturen". M ed infrastruktur avses "utbildning, kommunika
tioner, industriservice, kommunal service" (Planeringsmeddelande 1991:3, s. 6).
28. Det tyder på att Emmaboda utelämnar de som arbetar med industrifastigheter i redovisningen.
29. I Kommunförbundets näringslivsenkät kan m an jämföra hur kommuner inrättat stöd i olika former.
Tillhandahållande av mark och lokaler, näringslivspolitisk rådgivning och service, samt kommunens totala kostnader för näringslivspolitiska insatser kan utläsas. Det är långt ifrån en uttömmande redovisning, men ett underlag för jämförelser av institutionaliseringen av kommunal näringslivspolicy.
30. Ingen kommun redovisar över 5 miljoner för kommunal näringslivspolicy. Två stora och en mindre kommun redovisar att de avsätter omkring 4 miljonor årligen för näringslivspolicy. Surahammar avsätter t.ex.
hälften så mycket resurser som Emmaboda.
31. Emmaboda anger Länsarbetsnämnden som den klart vikti gaste samarbetspartnern, viktigare än lokala företag. Utvecklingsfonden är också viktig, men samarbetet uppges inte fungera bra. K ommunen samarbetar också med staten och aktörer i civilsamhället (lokala företag respektive lokala och regionala näringslivs
organisationer) i olika typer av projekt.
32. De viktigaste samarbetsparterna i Kalmar är lokala företag och organisationer, andra k ommuner och Länsarbetsnämnden. Förhållandet till grannkommuner präglas av viss konkurrens, vilket inte hindrar att sådant samarbete upplevs både viktigt och att det ger den lokala näringslivspolitiken större tyngd. Till skillnad mot Emmaboda fungerar samarbetet med utvecklingsfonden bra i Kalmar. Kalmar samarbetar också, till skillnad mot Emmaboda, med Handelskammaren. Samarbetet uppges fungera väl. I Kalmar redovisas negativa erfarenheter av samarbete med staten på centralnivå.
33. Kommunerna organiserar näringslivspolitiken på olika sätt, med mer eller mindre stark politisk styrning.
Projektsamarbete av olika slag skiljer sig mellan kommunerna, framförallt beroende på vilka lokala problem och utmaningar som aktörerna mobiliserar resurser för. Viktigaste målgruppen för näringslivs samarbete bedöms lokala företag och andra kommuner vara i de flesta kommuner. I Västerås upplever kommun
ledningen, precis som i Kalmar, ett visst konkurrensförhållande med andra kommuner, men anser samtidigt att större kommuner bör ta ett större ansvar för näringspolitiken i regionen. I Västerås fungerar samarbetet med centrala myndigheter dåligt. Till skillnad mot Kalmar bedöms detta samarbete viktigt, men båda kommunerna upplever att det fungerar dåligt. I Skellefteå värderas samarbetet med statliga myndigheter på alla nivåer högt. I Lycksele bedöms länsstyrelsesamarbetet viktigare än samarbetet med centrala myndigheter, mycket beroende på återkommande kontakter i stödärenden. Någon indikation på att samarbetet med staten fungerar dåligt finns inte i Lycksele. Om man ska karaktärisera Skellefteås offensiva näringslivspolicy, inriktas den i första hand på de lokala företagen. Samarbetet med grannkommuner anses inte kunna ge näringslivspolicyn större effekt, men Skellefteå anser ändå att större kommuner bör ta ett större ansvar för näringslivspolitiken i regionen. Skellefteå engagerar sig också i ett samarbete tillsammans med andra mellanstora kommuner. Samarbetet syftar till att utveckla mellanstora kommuners näringslivspolicy, snarare än att vidareutveckla näringslivspolicyn tillsammans med grannkommuner.
34. Det är inte bara på näringslivsområdet som samverkan över statliga, kommunala och civila institutionsgränser förekommer. På det sociala området rivs också institutionsmurar i början av 1990-talet. Ett exempel är de t s.k. 4 S-projektet. Det står för folkhälsoSamarbetet mellan Sjukvård, Socialförsäkring och Socialtjänst. Syftet är att ta ett samlat grepp om lokala hälsoproblem och använda sektorsresurser så att de gör mer nytta än tidigare. Omorganisering eller nyinstitutionalisering är exempel på hur offentlig policy ställs om för att öka problemnärheten och problemeffektiviteten (SSR-Tidningen 1994:19).
35. För Knight är informella institutioner basen i samhället och informella beteenderegler strukturerar den sociala interaktionen. På denna grund etableras sedan formella institutioner. Utifrån Knights konfliktperspektiv
kan staten försöka ändra rådande maktförhållanden eller stabilisera status quo. Eftersom Knight inte begreppsliggör någon kommunal nivå blir alla institutioner som kommuner inrättar informella. Men stat och kommun kan var för sig inrätta både formella och informella institutioner.
36. Infrastrukturpersonalen har 1970 summerats efter följande rubriker: fastighets- och bostadsförsörjning, stadsbyggnad, gatuförvaltning, friluftsliv, hamnar, kommunikationer, näringsliv och industriell verksamhet.
Följande rubriker har använts 1990: arbete och näringsliv, mark och bostäder, gator och vägar, kommunikationer, parkverksamhet, fritid, energi, vatten och avlopp.
37. I genomsnitt är andelen heltidsanställda 46% 1990. Eftersom de deltidsanställdas andel inte är känd för 1920 kan ingen justering uppåt eller nedåt göras i det avseendet.
38. All kommunal näringslivspolicy har inte företag som målgrupp. I e n samlad bedömning av handlings-inriktad, genomförd näringslivspolicy skulle helst alla aktörer s om kommunen samarbetar med undersökas närmare.
39. Det mest frekventa kommunsamarbetet för hela företagsgruppen (100 företag) är mark- och lokalfrågor.
Fyra av tio företag redovisar sådant samarbete. Knappt en tredjedel redovisar informationsutbyte (27%), drygt en av tio utbildningssamarbete (13%), "moraliskt stöd"(13%) eller hjälp med myndighetskontakter (11%).
Kan kommunal policy "lösa" lokala problem?
Följsamhet mellan problem och policy eller närheten till lokala problemuppfattningar säger inget om hur framgångsrik kommunal policy varit. Problemeffektiviteten, det andra ledet i den övergripande frågeställningen om politisk legitimitet, står i fokus i detta kapitel. Syftet med den historiska utvärderingen är att försöka bedöma försörjnings- och hälsopolicyns problem
effektivitet i ett 120-årsperspektiv. Metodologiskt granskas förutsättningarna att utvärdera effektiviteten i kommunal policy utifrån ett lokalhistoriskt perspektiv, dels med hjälp av problem- och policyindikatorer, dels genom aktörer. Påverkas resultatet av vilken metod, tidsperiod, aggregeringsnivå eller kommun som analyseras och vilken betydelse har mått
stocken och värdekriterierna för hur framgångsrik policyn framstår? I appendix 2 redogörs för teoretiska överväganden som ligger till grund för den historiska utvärderingen av policy.