Policyanalys har expanderat alltsedan "policy-sciences" introducerades av Harold Lasswell m.fl. i början av 1950-talet (Lerner & Lasswell 1951, Lasswell 1971).5 Den kan idag inte beskrivas som en enhetlig forskningsinriktning. Under den gemensamma beteckningen policy science eller policyanalys samlas forskare och inriktningar som har en sak gemensamt, analys av policy, men därutöver skiljer de sig beträffande utgångspunkter och använda tekniker.6
Post-positivism används som samlingsbeteckning för kritiken riktad mot positivismen, men under senare år också för forskare som tagit fasta på kritiken och försöker integrera tolkning och empiriska observationer i policyanalys. De senare post-positivisterna arbetar medvetet med att revidera eller utveckla positivismen i syfte att tillvarata det bästa från två
"världar" (Torgerson 1992, Fischer 1993,1995). Hermeneutik och positivism har under lång tid framställts som varandras motsatser och uppfattas av många som oförenliga. Men inom post-positivistisk policyanalys har det ömsesidiga beroendet åter lyfts fram.7 Empiriska observationer av samhällsföreteelser utan tolkning är lika tomma som tolkningar utan
empirisk grund. (Ny)orienteringen behövs och avhandlingen försöker använda den.
"How can policy analysis proceed - and, indeed, what might it look like in practice - when researchers and analysts are no longer understood as observers from an objective point external to what is being observed, when perception and interpretation take up central roles in the practices?" (Yanow 1995:111)
Avhandlingen försöker följa Dvora Yanows utmaning och omsätta den i en historisk policy analys. Hermeneutik eller tolkning är numera en allmänt accepterad nödvändighet, inom såväl naturvetenskap som samhällsvetenskap, menar Bent Flyvbjerg (1991a).
Enligt Bruce Jennings (1987:128f.) finns det tre modeller som beskriver olika linjer för policyanalys. Den dominerande policyanalytiska inriktningen eftersträvar vetenskaplig objektiv och värderings fri kunskap och utgår från ett positivistiskt, kunskapsobjektivistiskt synsätt. Det är denna tradition Rune Premfors beskriver som policyanalysens första ansikte.
I motsats till denna har advokatsinriktad policyanalys haft stor attraktionskraft för många policyanalytiker under senare år. Företrädare för advokatsinriktad policyanalys betraktar den positivistiska vetenskapsmodellen som en illusion (ibid: 138). Kärnan i advokatsinriktad policyanalys är en "disillusionerad men icke rekonstruerad positivism". En grupps intressen företräds av advokatsanalytikern. Om gruppintresset finns utanför staten kommer advokatsinriktad policyanalys att tjäna "lobbyisten".8 En advokatsinriktad policyanalys i statens tjänst, i kombination med en vetenskapligt objektiv policyanalys, har dominerat inom
"policy sciences".
Det finns en tredje, "konsultinriktad" eller rådgivande policyanalys som söker en medelväg mellan vetenskaplig och advokatsinriktad policyanalys. Strävan är, enligt Jennings, att bidra till en "post-positivistisk objektivitet". Dess vetenskapssyn tillhör mer den hermeneutiska samhällsvetenskapliga traditionen som fokuserar "handling, intention och konvention".
Sociala undersökningar med den inriktningen, förkastar inte empiriska data, utan försöker kombinera empiriska beskrivningar som omger mänsklig handling, med en förståelse av de normer och värden som finns i den kulturella kontexten (ibid: 144).
"Objektiviteten" visar sig när begrepp och mått är allmänt förstådda. Policyanalysen utvecklas med andra ord inte utifrån en fristående "vetenskaplig" begreppsapparat. Den bygger vidare på den begreppsapparat som används ute i samhället och som i sin tur utgår från etablerade kulturella normer och praktisk kunskap.
"This sort of objectivity will not give policymakers an understanding of the policy options that is based on science, but it will give them one based on phronesis - prudence and practical rationality. And that is the understanding that policy analysts as councelors aim to provide" (ibid: 146).
När policyanalytikern strävar efter intersubjektivitet med medborgare är det ett försök att tolka vad som behövs för att folkets intressen ska kunna förverkligas i en kollektiv resursfördelningsprocess. Ingen analytiker kan uppnå detta fullt ut. Konsultinriktad policyanalys begränsas också av att bara ett folkligt perspektiv kan utvecklas åt gången. Trots dessa begränsningar kan konsultinriktad policyanalys leda till att nya målsättningar för offentlig policy formuleras och till öka d förståelse för de sociala, kulturella och politiska
villkor som offentlig policy opererar under.9
Det är närmast mot en konsultinriktad policyanalys som avhandlingens historiska policy-analys utvecklas. Genom att uppmärksamma lokala förhållanden och problemuppfattningar, fokusera problemnärhet och problemeffektivitet i offentlig policy, görs ett försök att indirekt följa medborgarintressen. När uttryck för politisk legitimitet och misstro analyseras är det medborgarnas, inte stat eller kommunledningars, intressen som står i fokus. Det finns dock inget empiriskt underlag för att kunna genomföra en flernivåanalys av den typ Frank Fischer föreslår (Fischer 1995).
Post-positivistisk policyanalys: en ny forskningsinriktning?
Post-positivistisk policyanalys framställs ibland som en ny analysinriktning med en ny vetenskapssyn. Det skapar också förväntningar på något nytt. Max Weber kombinerade empiriska observationer och tolkning när han utforskade den "faktiskt existerande världen", den enda värld vi enligt honom finns placerade i. "Det empiriskt givna" uppfattas alltid i ljuset av några idéer eller föreställningar. Det kan aldrig värderas efter någon objektiv vetenskaplig måttstock, menade Weber. Den moderna människan är utlämnad åt sina egna bedömningar för handling och kunskap, i en kultur som är oförmögen att försäkra
"objektivitet eller valid substantiell mening".10 Det nya i post-positivistisk policyanalys ligger i att återförena två traditioner som byggt murar mellan sig, positivism och fenomenologi. Men i grunden är det samma vetenskapssyn som Max Weber förespråkade när han utvecklade sina tankar om en "verklighetsvetenskap" som inte kan skiljas från sin kulturella, historiska kontext (Scaff 1989:30,77, Silverman 1985:40, Guneriussen 1997:1 llf.).
Genom att anknyta avhandlingen till ett PPP-perspektiv eftersträvas intersubjektivitet med forskarsamhället. Här finns en tradition, även om den är kort, som problematiserar policy och beaktar den ständigt närvarande värdedimensionen i policy. För att kunna nå ut til1 (skapa intersubjektivitet till) policyaktörer och medborgare fordras andra medel. I praktiken, i livs
världen, vägs vetenskapliga "sanningar", intuition, känslor och värderationella överväganden samman när människor orienterar sig och ger sig i kast med att försöka lösa samhällsproblem (Lindblom 1990, Kurzman 1994).11Varför kan vetenskaplig forskning inte göra detsamma?
De problem som uppmärksammas i avhandlingen är inte nya. Att koppla samman kunskap och makt, eller policy science och demokrati var den ursprungliga tanke som inspirerade Harold Lasswell när han utvecklade "the policy science of democracy" (Dryzek
& Torgerson 1993:127). Vilket förhållande policyanalys bör ha till statsmakten har varit en av de grundläggande frågor som skapat skiljelinjer inom policy science (Dror 1983:xvii).
Frank Fischer, som explicit försökt koppla samman policy science och demokratiteori (Fischer 1993:165), diskuterar hur "elaka problem" kan hanteras (s.k. Nimby problems = not-in-my-backyard problems) i en demokratisk process. Han ger exempel på vilken framträdande roll kommuner kan ha i h anteringen av lokala samhällsproblem.12 Det finns behov av att försöka få en grundligare förståelse för vilka förutsättningar kommuner har att komma tillrätta med lokala samhällsproblem. En möjlighet att få svar på detta är att anlägga ett längre historiskt perspektiv på policyproblemen och politisk legitimitet.