Inledningsvis prövas metodologin på några landskommuner. Institutions- och aktörsanalysen kommer inte att utvecklas fullt ut till alla delar . Policyanalysen begränsas till att empiriskt identifiera probleminriktade institutioner och undersöka hur nära lokala samhällsproblem de befinner sig. Några av de kommuner som identifierats med försörjningsproblem uppmärk
sammas nu återigen. Byske landskommun får tjäna som ett exempel på hur kommunal försörjningspolicy utvecklas fram till 1950.
Institutioner och aktörer i Byske kommuns försörjningspolicy före 1920 Försörjningsproblemen i Byske sammanfaller med sågverksdöden. Två större sågverk läggs ner i slutet av 1920-talet, vilket leder till omfattande försörjningsproblem de närmast efterföljande åren. Att sågverksdöden också upplevs som ett lokalt försörjningsproblem stöds bl.a. av den industrikommitté som bildas för att försöka rädda Furuögrundsågen (Olofsson 1990:56£). När Byskes fattigvårdspolicy undersöks före sågverksdöden (1875-1926) och innan kommunen slås ihop med Skellefteå storkommun (1948-1966) är Byske exempel på en kommun med genomsnittliga försörjningsproblem.
I reanalysen av Byskes försörjningspolicy används en uppsats av Holger Jonsson. Den bygger på hans genomläsning och tolkning av kommunala protokoll (Jonsson 1958). Om avhandlingen utgått från samma primärmaterial skulle protokollen delvis kunna läsas och
tolkas annorlunda och mer värdefull information om Byskes försörjningspolicy kunnat grävas fram. I en tentativ historisk policyanalys anses detta inte nödvändigt. En förutsättning för att källan ska kunna användas är att Jonssons beskrivning överensstämmer i allt väsentligt med de kommunala protokollen. Detta har inte undersökts och måste därför antas. Det finns dock ingen anledningen att misstänka att Jonsson själv hittat på eller medvetet förvrängt protokollen. Möjligen skulle han vilja beskriva kommunal policy i så fördelaktigt ljus som möjligt, vilket dock inte hans skildring ger intryck av. Någon objektiv källa är det naturligtvis inte, någon sådan finns inte, men som underlag för att identifiera genomförd policy bör den kunna användas. Jonssons text kan inte användas för att närmare analysera vem som haft makt och inflytande över inrättade problemlösningar (jfr Åberg 1975:80). Men den fråga policyanalysen först och främst söker svar på är om institutionaliseringen av kommunal policy ligger nära civilsamhällets självorganiserade institutioner och normer i lokalsamhället.
Finns det någon kommunalprofilpå fattigvården i By ske?
En reanalys av Byskes försörjningspolicy sprider ett annat ljus över kommunal policy (tabell 9:1, bilaga 1). År 1874 beslutar kommunalstämman om föreskrifter tåt fattigvården. Det visar att det finns ett kommunalt regelverk vid sidan av 1871-års fattigvårdslag och en kommunal profil på fattigvården. Målsättning formuleras på följande sätt:
"att de n verkligt nödställde blev hulpen, såsom borgerlig och kristlig kärlek fordrar, men att intet hyende lades under lättjan och liknöjdheten att genom arbete och hushållsaktighet sörja för sig och de sina" (Jonsson 1958:298).
Alla som kan skall bidra till sin egen försörjning. Förutom nödtorftig försörjning skall fattiga också få en kristen uppfostran och vård hos enskilda vårdare. Understödstagarna i Byske återfinns bland gamla, orkeslösa, vanföra och minderåriga värnlösa barn.11 förhållande till 1871-års fattigvårdslag, som endast förpliktigar kommunerna att försörja vansinniga och föräldralösa barn (Halleröd 1991:13), omfattas fler av någon form av fattigvård i Byske.
Kommunalstämman ansvarar själv för fattigvården ända fram till 1915, då en särskild fattigvårdsstyrelse inrättas.2 Därefter delas kommunen in i 10 fattigvårdsdistrikt. I vilken utsträckning lagstiftningen eller kommunala reglementen styr fattigvården är svårt att bedöma utifrån detta underlag, men att Byske tar ett större ansvar än vad den gällande lagstiftningen förpliktigar till, framgår klart.
Att bygga eller inte bygga i kommunal regi
Institutionaliseringen av policy kommer till uttryck genom byggnader (realkapital) som uppförs för fattiga. I den källa som här används finns inga uppgifter om när den första fattigstugan inrättas. Det är byalagen som har ansvaret för organiseringen av fattigvården och inrättandet av fattigstugor i Byske. Någon ersättning för uppoffringar och kostnader för byarnas fattigstugor och annan fattigvård redovisas inte. Det visar att en väsentlig del av Byskes fattigvård inte fångas med kostnadsindikatorer. Finansstatistiken ger inte rättvisa åt en betydande del av Byskes fattigvård under denna period. Det visar hur viktigt det är att
uppmärksamma policy efter flera spår och kunskapsgrunder.3
Att uppföra eller inköpa en särskild kommunal byggnad för att ta hand om fattiga är en fråga som tidigt aktualiseras i Byske. Frågan gäller om kommunen skall inrätta en gård med tillhörande jordbruk för att hantera de fattigas försörjningsproblem. Ett argument är att det är en värdigare vårdform, jämfört med olika former av utackordering.4 Tanken är att de fattiga själva, under ledning av en föreståndare, ska sköta verksamheten. År 1878 diskuteras fattiggården första gången på kommunalstämman i Byske, men det dröjer närmare tjugo år innan denna form av fattigvårdspolicy genomförs i Byske. Det finns olika uppfattningar om lämpligheten att inrätta en fattiggård, vilket framgår av den långa "handläggningstiden". Om fattiggården efter tjugo års övervägande tillkommer i samförstånd (Duncans samförståndstes) eller om intressemotsättningar ligger bakom (Knights konfliktsteori) institutionaliseringen kan inte avgöras utifrån Jonssons beskrivning. Intrycket är att fattiggården inrättas för att ta ett gemensamt ansvar för andras försörjningsproblem och inte i första hand för att vinna egna fördelar. Fattiggården är av allt att döma den första institutionaliseringen i helkommunal regi.
Kan en handläggningstid på tjugo år säga något om problemnärheten i kommunal policy?
När frågan politiseras i slutet av 1870-talet tyder det på att det existerar ett lokalt försörjningsproblem och att då etablerade problemlösningar upplevs otillfredsställande. En politisering av försörjningsproblemen utan att det leder till någon typ av problemlösning tyder på en medveten icke-policy. Att hindra frågan från att komma upp eller avföra den från den politiska dagordningen är exempel på det Peter Bachrach och Morton Baratz refererar till som
"a non-decisionmaking process" (1963:641). Det är ett övervägt beslut att inte fatta beslut.
Icke-policyn kan tolkas som att problemnärheten i policyn är låg. Det finns ett avstånd mellan kommunledningens uppfattning om behovet av policy och oppositionens eller lokal
befolknings syn på vad kommunen bör göra.
Policy kan också undersökas genom de personer som genomför policyn. I Byske svarar byalagen, enskilda vårdare (som inackorderar fattiga) och kommunala förtroendemän tillsammans för fattigvårdens humankapital fram till slutet av 1890-talet. Därefter anställer kommunen en föreståndare. Det kan noteras att varje förtroendevald distrikts föreståndare, vid sidan av att skaffa sig god kännedom om de nödlidande och deras "vård" inom sitt område, från 1915 också skall hjälpa till att finna lämpligt arbete åt arbetslösa som söker fattighjälp. Det visar att Byske i början av 1900-talet utvecklar en tidig form av arbetslöshets-policy. Uppdraget finns inskrivet i det reglemente som gäller efter 1915. Men det framgår inte i vilken utsträckning policyn genomförs i praktiken.
Byske bygger vidare på ävilsamhällets institutioner
Olika typer av firsöijningsstöd används tidigt i kommuner som en metod att hantera lokala försörjningsproblem. Det framgår av lokalhistoriska skildringar, kommunala protokoll och officiell statistik (SOS Stiftelser 1910). I Byske utgör fattigstödet vid den här tiden husrum, mat, kläder och till mindre del kontantstöd. U tackorderings systemet bygger på kontant-ersättning till vårdarna, men inte till de understödda. Med dagens termer kan man säga att Byske landskommun organiserar en del av fattigvården genom köp av privata tjänster, precis som delar av den kommunala äldreomsorgen organiseras idag.
Byske kommun är inte ensam om att utveckla policy för lokala försörjningsproblem. I kommunen finns också två privata donationsfonder som administreras av kyrko- respektive skolrådet. I detta fall är det aktörer i civilsamhället som använder kommunen för att genomföra civil policy. Genom kommunens medverkan blir samtidigt donationsfonderna en del i Byskes försörjningspolicy. Det visar att privata donatorer och kommunen i samarbete utvecklar en form av civil-kommunal policy för fattiga och försörjningssvaga barn och änkor.
I kommunen finns också en nödhjälpskassa som byggts upp under tidigare år.D D enna institution inrättades för att hjälpa till vid akuta försörjningsproblem och för att under goda år förebygga försörjningsproblem. Under missväxtår delades årets ränta ut till hushåll som drabbats av uteblivna eller dåliga skördar och under normala år fungerade den som lånekassa eller bank. En styrelse bestående av ledamöter utsedda av kommunalstämman hade uppdraget att förvalta fonden. Under missväxtåret 1877 beslutade sockenstämman att de som var i behov av utsäde skulle få det som fanns kvar från föregående år och att behövande fick köpa mat i handelsboden med hjälp av nödhjälpskassan (Jonsson 1958:311).6 Kassan fick enligt Jonsson störst betydelse som sockenbank under perioder när det är svårt att låna pengar i bank. Också nödhjälpskassan eller sockenbanken integrerades i Byskes försörjningspolicy.
Den är exempel på en organiseringsform av civil-kommunal försörjningspolicy som behåller en nära koppling till lokala försörjningsproblem under många år.
Jämfört med 1871-års fattigvårdslag tas ett kommunalt försörjningsansvar som klart överskrider lagen i Byske, det tyder på att fattigvårdslagen inte har något avgörande inflytande på kommunens fattigvård. Kommunens ansvariga upplever fler lokala försörjningsproblem som den också utvecklar policy för. Statens inflytande över policyproblem och genomförd policy lyser närmast med sin frånvaro i Byske landskommun under denna period.
Det är svårt att identifiera enskilda aktörer som hanterar försörjningsproblem för 100 år sedan. Begränsas sökandet till aktörskategorier blir det något lättare. Inom befintliga fattigvårdsinstitutioner är det enskilda vårdare, byalag och kommunalnämndens represen
tanter som hanterar lokala försörjningsproblem. "Institutionsbyggare", dvs. aktörer som bidrar till att inrätta nya institutioner, är exempelvis några ledamöter i kommunalnämnden (fattiggård), bybor (nödhjälpskassan) och lokala donatorer (stödfonder). Staten (genom länsstyrelsen) framträder också som institutionsbyggare genom den nödhjälpskommitté som inrättas under första världskriget.7
Jämfört med den grova bild som framträder genom ekonomiska indikatorer visar sig Byskes försörjningspolicy, tolkad genom institutioner och aktörer (tabell 9:1, bilaga 1), tätt kopplad till civilsamhällets självorganisering. Kommunens policy bygger vidare på civilsamhällets olika försök att komma tillrätta med lokala försörjningsproblem.
Försörjningsproblemen betraktas ur ett lokalt pragmatiskt perspektiv och policyproblemen formuleras av kommunalt ansvariga och bybor. Problemnärheten i kommunal policy framstår som hög genom att den bygger vidare på civilsamhällets självorganisering och att staten inte har märkbart inflytande över policyn. Tjugo år av "icke-policy" tyder dock på att problemnärheten periodvis minskar.
Andra landskommuners problemlösningar före 1920
Försörjningsproblemen är inte lika överallt. När försörjningspolicy undersöks i andra norrländska kommuner tiden kring förra sekelskiftet, visar sig mobilisering av statligt stöd utvecklas till en kommunal strategi för att lindra lokala försörjningsproblem. Utdikning av frostförande marker är exempel på en typ av statlig-kommunal-civil försörjningspolicy som förekommer i norra delen av landet (Olofsson 1990:32). I Jonssons redogörelse från Byske kommun omnämns inte denna form av policy. Men i Lövånger landskommun, en av undersökningskommunerna, finns denna policy omvittnad (ibid:28).
Rikare kommuner kan tänkas inrätta andra, mer ambitiösa, problemlösningar för lokala försörjningsproblem. Därför förtjänar brukskommuner särskild uppmärksamhet, eftersom vi vet att många bruk tidigt inrättar olika typer av välfärdsinrättningar och i flera avseenden utgjort förebild för välfärdsstaten. Är det samma policy som också utvecklas i brukskommuner?
Beskrivningar av försörjningsinstitutioner i Skultuna brukskommun tiden kring 1900 finns, som kan användas som underlag för att analysera och jämföra Skultunas försörjningspolicy med andra kommuners (Erixon 1972). Understödstagarnas andel av befolkningen i Skultuna ligger på ungefär samma nivå som i Byske under decennierna fram till 1920. Jämfört med Byske institutionaliserar Skultuna kommun en självständig fattigvård tidigare. Redan på 1870-talet finns en kommunal fattiggård med anställd kommunal personal. Det är tjugo år tidigare än i Byske. De institutioner och aktörer som kan identifieras i Skultunas försörjningspolicy redovisas i tabell 9:2 (se bilaga 1).
Den stora skillnad som framträder mellan kommunerna är att Skultuna överlåter ett stort försörjningsansvar på bruket eller omvänt att brukets försörjningspolicy avlastar kommunens fattigvård. Det samlade försörjningsstöd som bruksborna i Skultuna kan få vid behov, är inte direkt jämförbart med stöden inom sockenroten eller stöden i Byske kommun. En samlad tolkning av Jonsson och Erixons texter är att policyn är mest utvecklad inom bruksroten i Skultuna.8
Alla brukssamhällen är inte lika framgångsrika. De ekonomiska förutsättningarna kan också förändras som gör att framgångsrika brukssamhällen efterhand kan få betydande försörjningsproblem. Skultunaexemplet tillåter därför inte generaliseringar för bruks
kommuner som kommuntyp.
Var Kamnäs bruk ett tidigt "välfärdssamhälle "?
I Barbro Burselis (1974) beskrivning av förhållandena i Ramnäs brukssamhälle framträder två typer av civil policy, en brukspolicy och en civilpolicy som byborna själva utvecklar.
Bruksborna beskrivs vid sekelskiftet som mer eller mindre självförsörjande med egen hushållsproduktion av köksväxter, "hushållsgris", fiske och jakt. Kring dessa sysslor utvecklas olika former av samarbete eller civil policy. Ett annat exempel är bildandet av Ramnäs handelsförening. Den bildas 1868 som motvikt till "Sellbergs brännvinsförsäljning" (Jansson 1951:208ff.) och för att motverka den ofrihet som brukets varuförmedling leder till (Stolpe 1968:8fi). Föreningens mål är att köpa livsförnödenheter i parti och sälja varorna under det vanliga priset till föreningens medlemmar. Bruket ställer en lokal till förfogande, vilket visar
att bruksborna är beroende av bruket när de organiserar sig själva. Disponent Fabian Tersmeden väljs in i handelsföreningens styrelse (1871) och kvarstår där till sin död. Också efterträdaren baron Adolf Tersmeden ingår i handelsföreningens ledning. Det visar att bruksbornas civila policy utvecklas inom ramen för bruksordningen och är beroende av bruksledningens stöd och välvilja.
Bruket utvecklar vad man skulle kunna likna vid en tidig form av "välfardskommunal policy". Bruksledningen inrättar patriarkaliska försörjningsinstitutioner genom att överföra delar av lönen till ett enkelt socialförsäkringssystem. Brukspatronens försörjningsåtaganden omfattar viss s juk- och fattigvård, omsorg om åldringar och arbetslöshetsstöd tiden runt sekelskiftet. Vidare upplåter bruket odlingsmark för livsmedelsproduktion, bete och fiske.
Anställda vid bruket erbjuds också fria bostäder och bränsle (Jansson 1951:202,205f., Stolpe 1968, Bursell 1974). Ramnäs bruk kan beskrivas som ett relativt självförsörjande samhälle med patriarkaliska välfardsinstitutioner och självorganiserade bruksbor. Bursell lyfter också fram kvinnornas betydelse för att kunna klara försörjningen under svåra tider. Deras sparsamhet var ofta viktigare än storleken på männens lön (ibid).
Utvecklas brukets policy nära lokala försörjningsproblem? Om man med det menar att policyn ligger nära civilsamhällets självorganisering är svaret ja. Burselis och Janssons texter tyder på att brukspatronen har ett betydande inflytande över policyproblemen och inrättade problemlösningar, inte bara över brukets policy utan också över bruksbornas egen policy.
Samhällsordningen vilade i hög grad på brukspatronens välvilja och innebar en ofrihet för bruksboma. En skuldsatt arbetare fick t.ex. inte lämna bruket om inte den nye arbetsgivaren övertog skuldsaneringen. Det tyder på att åtminstone en del av brukets policy inte låg nära bruksbornas problemuppfattningar. Det kan knappast ha legat i bruksarbetarnas intresse att upprätthålla problemlösningar som skapade skuldfallor. Men jämfört med många jordbruks
samhällen var bruksbornas levnandsförhållanden bättre (Jansson 1951:202).
Runt sekelskiftet och fram till 1920 visar Bursell hur försörjningsproblem och brukspolicy förändras i Ramnäs. Det bekräftar att problem och policy är beroende av den tidsperiod och kontext som studeras.
Här är inte platsen att normativt värdera det patriarkaliska systemets för- och nackdelar, utan endast att empiriskt identifiera och jämföra brukskommuners försörjningspolicy med varandra och andra kommuner. I Byske finns en nära koppling mellan kommunens försörjningsinstitutioner och civilsamhällets egna institutioner. I brukskommunerna framträder en mer omfattande civil institutionalisering och bruket uppträder mer som en föregångare till dagens "välfärdskommun". Bruksbornas och brukets patriarkaliska institutioner är nära kopplade till varandra och bara delvis integrerade i kommunens försörjningspolicy. Kommunal policy i Byske och Skultuna bygger till s tor del vidare på spontant framväxta eller självorganiserade institutioner. Politiskt inrättade (helkommunala) institutioner förekommer i mycket begränsad omfattning. Brukens försörjningsinstitutioner och bybors självorganisering avlastar den kommunala fattigvården. Att överlåta ansvar på civilsamhällets självorganiserade institutioner och bygga vidare på dessa, tyder på att kommunal policy utvecklas nära lokala samhällsproblem och problemuppfattningar före demokratins formella införande. Men när krav på mer policy ställs på kommunen eller bruket
och de inte svarar med policy tyder det på att problemnärheten minskar.
Generaliseringar för brukskommuner som grupp riskerar, precis som för alla kommun
typer, att skymma viktiga skillnader. Det finns betydande skillnader i problem, policy och problemnärhet i alla kommuner.9 Om inte samhällsförändring och lokal kontext beaktas kan inte rättvisa ges åt de dynamiska och mångdimensionella fenomenen.
Försörjningspolicy i landskommuner efter 1921
När kommunal försörjningspolicy undersöks efter 1921 är det delvis under nya betingelser som policy utvecklas. Demokratins införande innebär att formella inflytandekanaler (typ-I institutioner) införs på nationell och kommunal nivå. Det ger tidigare utestängda grupper ett formellt politiskt inflytande. Den nya fattigvårdslagen utvidgar också kommunernas obligatoriska fattigvårdsansvar till alla former av arbetsoförmåga (Halleröd 1991). Undantag görs för arbetslösa. De har ingen formell rätt till fattighjälp (ibid: 14), men som konstaterats tidigare har Byske redan tagit ett visst ansvar för denna grupp. Uppgifter om bidragstagare i Bureå landskommun (som idag tillhör Skellefteå), visar att kommunen tar ett större ansvar för lokala försörjningsproblem än vad lagen förpliktigar till. 3% av bidragstagarna är arbets
lösa i Bureå 1931 (tabell 9:3, bilaga 1), vilket är en låg andel jämfört med beräkningar på aggregerad nivå. År 1924 beräknas de arbetslösa motsvara 10% och 1930 20% av understöds-tagarna (SOS Fattigvården 1930:51). Dessa beräkningar bygger inte på alla understödstagare, men att fattigstöd används för att mildra effekterna av arbetslösheten är klart.
Institutioner och aktörer i By skes firsöqningspolicy efter 1921
I Byske ökar försörjningsproblemen efter första världskriget, mycket beroende på den efterföljande depressionen i början av 1920-talet. Kommunen utvecklar också policy för att möta problemen, bl.a. genom att köpa vedskog för att bereda arbete åt arbetslösa. Pengar lånas av landstinget för att betala löner åt vedhuggarna. Därutöver tar kommunen ett lån på 100.000 kronor för räntefri utlåning till personer som kan ordna arbete åt arbetslösa. Detta är exempel på kommunalt inrättade (designade) stödinstitutioner som inte kan följas genom kommunernas finanser och som kan sägas ligga nära lokala problem. Räntefria lån tyder på att kommunen vill bidra till problemlösningar som ligger nära enskildas behov. Byske kommun är dock inte ensam om att utveckla policy för lokala försörjningproblem. Statliga nödhjälpsarbeten inrättas också i Byske och många andra kommuner. Om statliga nödhjälps
arbeten upplevs ligga nära lokala problemuppfattningar har inte undersökts. Men i de fall de betraktas som ett val mellan pest och kolera (jfr Östberg 1996), kan de sägas ligga långt från lokala problemuppfattningar. Detsamma gäller kommunalt inrättade arbeten som upplevs konstrue-rade och onödiga. Problemnärheten i policyn framträder också i kriterierna för framgångsrik problemlösning. Upplevs problemlösningarna rimliga tyder det på att policyn också ligger nära lokalbefolkningens normer.
I många av landets kommuner är början av 1920-talet mycket besvärligt ur försörjnings
synpunkt, men under andra delen av decenniet vänder utvecklingen. För byskeborna ökar snarare prövningarna genom att kommunen drabbas av två stora industrinedläggelser. Först läggs ångsågen i Furuögrund ner (1925) och fem år senare sågverket i Renholmen (1930). En
fråga som en historisk policyanalys kan söka svar på är om kommunen vidtar några åtgärder
fråga som en historisk policyanalys kan söka svar på är om kommunen vidtar några åtgärder