Mycket av den kommunala verksamhet som ligger utanför direkt näringslivsinriktade insatser upplevs av kommunalt ansvariga som viktiga inslag i kommunal näringslivspolicy under 1980-och 1990-talen (Hjern 1989, Pierre 1994).27 Men kommunal näringslivspolicy i begränsad mening förtjänar extra uppmärksamhet, dels är det ett policyområde där kommuner ökar sitt engagemang under 1980-talet och som staten länge försökt reservera för egen policy (Söderholm 1991:2), dels skulle det stärka avhandlingens tolkning av infrastruktur- och näringslivspolicy om det går att visa att det finns försörjningsbefrämjande motiv bakom näringslivspolicyn i de undersökta kommunerna.
Motiv bakom näringslivspolicyn
När städernas näringslivspolicy undersöks hundra år tillbaka i tiden, visar det sig svårt att systematiskt identifiera vilka motiv som ligger bakom deras näringslivspolicy. I något fall identifieras försörjningsmotiv, men det skulle behövas mer empiriskt stöd för att styrka den tolkning som förs fram i avhandlingen. När kommunal policy undersöks under senare år kan motiven bakom policyn lättare undersökas. Under 1970-talet och början av 1980-talet ligger ofta mer eller mindre akuta sysselsättningsproblem bakom kommuners näringslivs
engagemang (Melin m.fl. 1984:131 ff., SIND 1984:114). Ett annat motiv som framförs är att den statliga politiken är otillräcklig (Olsson 1994:30). Är det samma motiv som kommun
ledningarna i undersökningskommunerna menar ligger bakom näringslivspolicyn?
I Kommunförbundets näringslivsenkät (1991) ställs fr ågor om vilka motiv som ligger bakom kommuners näringslivspolicy i början av 1990-talet. Kommunstyrelsens ordförande tillfrågas om de tre viktigaste skälen till a tt kommunen engagerat sig i lokal näringslivs
utveckling. Det vanligaste motivet är att det stärker kommu nen inför framti den Var fjärde kommun anser detta vara det viktigaste motivet och fyra av fem anger det som ett av de tre viktigaste. Sjsselsättningsläget och ekono min är ett nästan lika vanligt skäl till näringslivs
engagemang. Undersökningskommunerna framför i stora drag samma motiv (tabell 9:9, bilaga 1). Lycksele svarar att alla motiv är viktiga. Att stärka kommunens ekonomi ger utrymme för flera tolkningar, dels kan en god ekonomi öka skatteintäkterna, minska behoven av socialbidrag och därmed skapa utrymme för mer kommunal service, dels kan en god ekonomi behövas för att upprätthålla inrättade kommunala institutioner. I första fallet kan resurser frigöras och användas till an dra angelägna uppgifter, i andra fallet kan en stark ekonomi behövas för att finansiera en ineffektiv kommunal organisation som blandar
lokalbefolkningens behov med politikers, administratörers och professionellas egna intressen.
Hälften (tre) av imdersökningskommunerna anser också att statens insatser är otillräckliga på näringslivsområdet D et är något mer jämfört med landet som helhet. Att statens näringslivs-policy upplevs otillräcklig i över 50 av landets kommuner, tyder på ett misslyckande för statlig näringslivspolitik i dessa kommuner.
Det råder inget tvivel om att motiven bakom kommunal näringslivspolicy är att försöka komma tillrätta med korta och långsiktiga försörjningsproblem. Näringslivspolicy kan därför användas som indikator för både direkt och indirekt försörjningspolicy i de allra flesta kommuner i början av 1990-talet. Det stärker också korrelationsanalysens slutsats, att kommunal infrastruktur- och näringslivspolicy används för att direkt bekämpa försörjnings
problem under 1980-talet.
lnstitutionaliseringen av kommunal näringslivspolicy
Påverkas den bild av policyn man får av vem man frågar? Inledningsvis undersöks kommunledningarnas beskrivning av kommunens näringslivspolicy (Kommunförbundets näringslivsenkät 1991). I nästa avsnitt undersöks samma policy ur företagens synvinkel.
De sex kommunernas näringslivspolicy sammanfattas i tabellerna 9:10-15 (bilaga 1 ).
Emmaboda saknar näringslivspolitiskt handlingsprogram, men det hindrar inte kommunen från att föra en pådrivande näringslivspolicy. Kalmar kommun är den enda kommunen som utarbetat ett handlingsprogram för näringslivspolitiken. Kalmar redovisar en pådrivande näringslivsstrategi. Västerås, Lycksele och Skellefteå saknar näringslivsprogram, men utvecklar alla offensiva näringslivs strategier. De mindre kommunerna redovisar helt olika strategier;
Surahammar redovisar den minst ambitiösa näringslivspolicyn, medan Lycksele svarar för en av de mer offensiva. Det visar att offensiv strategi inte alltid följer med kommunstorlek.
Näringslivspolitiska handlingsprogram uppfattas inte särskilt viktiga, ens i kommuner med offensiv näringslivspolicy. Det kan tolkas som att näringslivspolicyn formellt sett har en svag demokratisk förankring. Men också en programlös näringslivspolicy kan ha informellt stöd i partier och bland medborgare. Den låga prioritet som handlingsprogram ges, tyder samtidigt på en pragmatisk inställning till kommunal näringslivspolicy. Näringslivsansvariga framhåller ofta att det måste finnas en beredskap att snabbt tillvarata möjligheter som dyker upp. För en handlingsinriktad näringslivspolicy riskerar program att skapa oönskade begränsningar. De näringslivsansvariga söker ett generellt stöd för näringslivspolicy och vill känna sig fria att vidta lämpliga näringslivsbefrämjande åtgärder, utan att varje gång söka politiskt stöd.
Kommunal näringslivspolicy har institutionaliserats olika långt i landets kommuner, bl.a.
skiljer de sig i servicen av industrimark och lokaler till företag {realkapital). Omfattningen av kommunalpersonal i näringslivspolitiken visar också betydande skillnader mellan kommunerna.
Emmaboda avsätter förhållandevis små resurser på personal; kommunalrådet och näringslivs
sekreteraren använder mindre än en halv tjänst tillsammans för olika näringslivsuppgifter.28 I Kalmar finns en helt annan personalstyrka. Kalmar avsätter motsvarande 10 heltidstjänster för näringslivspolitikens genomförande, vilket visar att institutionaliseringen, i detta avseende, kommit längst i Kalmar. I Västerås och Skellefteå redovisas färre anställda. Surahammar, som redovisar den minst ambitiösa policyn, har också liten personal. Däremot framstår Lycksele
näringslivsorganisation med fem heltidstjänster som mycket stor.
Skellefteå redovisar få personer som arbetar med näringslivspolicyns genomförande, men när Skellefteå synas närmare visar det sig finnas fyra anställda i kommunens industribolag (Planeringsmeddelanden 1991). Andra kommuner kan också ha redovisat den kommunala personalen i underkant, framförallt bolags- eller stiftelseanställd näringslivspersonal. Detta aktualiserar jämförelseproblem som är svåra att lösa och understryker hur viktigt det är att spegla policy från flera utgångspunkter och använda olika källor. Varken ekonomiska mått eller enkätsvar över inrättade institutioner kan ensamt användas för rättvisande jämförelser av kommunal näringslivspolicy.
Tillhandahållande och förmedling av industrilokaler och markservice är näringslivsstöd som flera av kommunerna använder i sin näringslivspolicy.29 Lycksele är den kommun som erbjuder företagen det mest omfattande näringslivs stödet. Servicen omfattar inte bara hjälp med industrilokaler och mark, utan också rådgivning och annan serviceverksamhet. De ekonomiska resurser som kommunerna redovisar är jämfört med andra kommunala policy-områden mycket begränsade.30 Skellefteå redovisar inte kostnader för näringslivspolicyn i Kommunförbundets enkät. Det gör det svårt att jämföra Skellefteå med andra kommuner.
Men från kommunens egna dokument kan man läsa att Skellefteås fastighetsbolag Polaris i början av 1991 uppför industri- och kontorslokaler till en beräknad kostnad av över 200 miljoner kronor (ibid: 11). I den kommunala finansstatistiken redovisar Skellefteå låga kostnader för näringslivspolicy. Det visar att en betydande del av Skellefteås näringslivsinsatser varken framträder i finansstatistiken eller i Kommunförbundets näringslivsenkät.
Några av kommunerna ingår helt eller delvis i något av de stödområden som 1991 gäller som grund för olika statliga stöd. Kommuner inom stödområden utvecklar också någon form av "stödhjälpspolicy" i syfte att underlätta för företag att tillvarata olika typer av stöd som de är berättigade till. Lycksele är den kommun som utvecklat denna form av näringslivspolicy längst, bl.a. genom att lämna bidrag till f öretagens utredningskostnader i samband med stödansökningar. Efter svenskt medlemskap i EU bygger många kommuner upp någon form av stödförmedling, som omfattar byråkratilotsning och stödinformation för att kunna utnyttja EU-stöd vid sidan av, eller i kombination med, statliga och kommunala stöd. I slutet av 1980-talet finns en mindre "stöddjungel" som omfattar ett 60-tal olika stödformer (SIND 1988).
Efter EU-inträdet kan dessa kompletteras med EU:s stödprogram. Kommuner ser här en möjlighet att med små egna resurser kunna mobilisera stora resurser till kommunerna.
Ett omfattande projektbaserat och probleminriktat samarbete med låggradig institutiona-lisering framträder i Emmabodas näringslivspolicy.31 Projektsamarbete förekommer också i de andra kommunerna och kan ses som ett sätt att komma runt tröga institutioner.32 Sådant samarbete kan tolkas som ett första led i en institutionaliseringsprocess (Bostedt 1991:24), men om det går mot allt högre grad av fasthet eller institutionalisering är en empirisk fråga.
Framväxten av projekt i olika former tyder på att formella institutioner inte lyckas anpassa sig till dagens lokala problem och utmaningar. När problemnärheten i etablerade institutioner minskar, kan den åter öka genom nyinstitutionalisering som på näringslivspolitikens område.
Det finns betydande skillnader i institutionaliseringen av näringslivspolicyn i början av
1990-talet.33 Tre kommuner utan handlingsprogram utvecklar den mest offensiva näringslivs-policyn. Bland de kommuner som institutionliserat policyn längst, finns något överraskande en mindre kommun (Lycksele). Det bredaste näringslivsstödet till företagen erbjuder också denna kommun. Men det finns sannolikt ett mörkertal för kommunernas samlade näringslivsinsatser, vilket framgår av brister i Skellefteås redovisning. Betydande skillnader framträder också i samarbetet med andra offentliga och privata näringslivsaktörer, dels med vem samarbete utvecklas, dels hur samma aktör (t.ex. utvecklingsfonden) värderas i olika kommuner. I fem av sex kommuner är lokala företag en av de viktigaste aktörerna i näringslivssamarbetet (jfr tabellerna 9:10-15, bilaga 1). Att näringslivspolicyn utvecklas nära företagens behov och tillsammans med företagens organisationer tyder på att policyn ligger nära en lokal elits problemsyn. Samtidigt betraktas företag som den viktigaste aktören för att aktivt kunna lösa och förbygga försörjningsproblem. Vad som är bra för den lokala industrin antas vara bra för kommunen. Utan ett fungerande näringsliv skapas inga jobb och ingen framtidstro. I många kommuner råder det enighet om näringslivspolitiken, vilket tyder på att policyn på samma gång kan ligga nä ra företagens (en lokal elits) o ch lokalbefolkningens problemsyn. Men när oenighet föreligger om policyns inriktning, eller om missförhållanden avslöjas, kan policyn inte (längre) antas ligga nära lokalbefolkningens problemsyn.
Skillnader i institutionalisering kan bla. sökas i skilda problemuppfattningar och försörjningsförutsättningar. I kommuner med sysselsättningsproblem har, enligt kommun
förbundets enkät, näringslivspolicyn institutionaliserats längst. Detta överensstämmer också med resultatet från korrelationsanalysen under 1980-talet. Försörjningsproblem, mätt som socialbidragstagare eller arbetslösa, samvarierar under detta decennium med kostnader för näringslivs- och infrastrukturpolicy.
Det omfattande näringslivssamarbete som kommuner redovisar i början av 1990-talet visar att nya informella institutioner växer fram.34 Nyinstitutionaliseringen förändrar samtidigt den rådande styrelseordningen och det är i nätverks samarbete som en viktig del av dagens faktiska styrelseordning framträder. Informella institutioner påverkar resursfördelningen i (lokalsamhällen och de är en viktig understruktur, utan vilka formella institutioner kan fungera (Knight 1992).35 Offentlig policy och konkreta problemlösningar utvecklas allt mer på ett nygammalt sätt, dvs. i samarbete med civilsamhällets (själv)organisering och över sektorsgränser. Vill man försöka förstå förutsättningarna för att (åter) skapa politisk legitimitet och legitimitetsutveckling måste olika former av (ny)institutionalisering undersökas närmare.
Går det attjämföra institutionaliseringen idag med tidigt 1900-tal?
I en historisk policyanalys försöker man på olika sätt få perspektiv på institutionaliseringen av policy. Äldre statistik finns bara i begränsad omfattning i lokalhistoriska källor. En möjlighet är att använda kommunernas avlöningsutgifter för att indikera inom vilka policyområden kommunal personal finns i början av seklet. Hur kommunernas lönekostnader fördelades mellan olika verksamhetsområden 1920 redovisas i tabell 9:16 (bilaga 1). I landskommunerna finns de kommunanställda framförallt inom skolan och till en mindre del inom kyrkan och i städerna på undervisnings- och därefter infrastrukturområdet. Avlöningsstatistiken indikerar att den penningbaserade fattigvården inte institutionaliserats särskilt långt vare sig i
landskommuner eller städer före 1920. Det finns säkert kommunala skillnader, som visar att vissa kommuner kommit längre än andra. Men några "kartor" över lönekostnader i enskilda kommuner kan inte rekonstrueras utifrån den officiella statistiken.
Ett annat sätt att spegla institutionaliseringen lokalt är att jämföra omfattningen av anställd kommunalpersonal vid olika tidpunkten Det förutsätter tillgång till kommunal statistik. Öbergs text kan användas för att udäsa antalet anställda i staden i början av seklet. När personalen jämförs mellan början och slutet av 1900-talet framträder två skilda världar. Fram till 1920 hade Västerås inrättat knappt 20 fasta tjänster inom stadens infrastrukturanläggningar och ungefar lika många inom fattigvården. 1990 är motsvarande siffra över 1.200 på infrastruktur
området och över 4000 inom social omsorgsverksamhet. När hänsyn tas till be folknings
utvecklingen visar jämförelsen fortfarande en dramatisk institutionaliseringsprocess.
Tabell 9:17 Kommunalpersonal i Västerås 1920, 1970 och 199 0 inom några kommunala verksamhets
områden
Policy A.ntal
1920 1970 1990 per 1.000 invånare
1920 1970 1990
infrastruktur36 18 1.315 1.235 0,6 12 10
arbete- och näringsliv - - 139 - 1
fattig-/socialvård 17 1.970 4.386 0,6 17 37
totalt - 4.727 7.539 - 42 64
Källa: Öberg (1948), SOS Kommunal personal 1970,1990.
1920 återfanns mindre än en kommunanställd per 1.000 invånare inom Västerås fattigvårds- respektive infrastrukturinstitutioner. Kommunal personal verksam inom "arbete och näringsliv", vilket indikerar näringslivspolicyn, har institutionaliserats nästan dubbelt så långt 1990 som hela infrastrukturpolicyn 1920. Den kommunala personalen inom fysisk infrastruktur visar sig minska något de senaste 20 åren, medan socialvården mer än fördubblas. En del av denna minskning kan bero på bolagisering av teknisk verksamhet. Det finns en rad jämförelseproblem av både teoretisk och praktisk natur som gör att grunden för jämförelsen inte är helt stabil. Men det kan bara marginellt förändra det faktum att en omfattande institutionalisering ägt rum av kommunal policy de senaste 70 åren.37
Aktörer i fem kommuners näringslivspolicy
I en historisk analys är det svårt att ge rättvisa åt aktörsinsatser eftersom policyn inte kan följas på nära håll. För att sprida mer ljus över aktörernas betydelse i policyprocessen, används här en egen intervjuundersökning av företag i fem av de sex undersökningskommunerna. Det är också av kunskapsteoretiskt intresse att jämföra hur policy framträder när de på olika områden rekonstrueras genom kostnader, institutioner och aktörer. Framträder samma policy på likartat sätt om den följs efter olika kunskapsgrunder?
Polig som når ut tillföretagen
Kommunledningars beskrivning av näringslivspolicy kan inte ensamt användas för att bestämma i vilken utsträckning policyn går från ord till handling. Det kan därför vara motiverat att byta perspektiv och undersöka vilken policy som verkligen når fram till en av de viktigaste målgrupperna, företagen.38 Den näringslivspolicy som når ut redovisas här som företagens samarbetskontakter med kommunens näringslivsansvariga.39
Tabell 9:18 Ett hundra foretags självrapporterade kommunsamarbete 1985-1991
Innehåll Antal kontakter i:
Emmaboda Kalmar Surahammmar Lycksele Skellefteå
mark / lokalfrågor 6 8 5 12 9
informationsutbyte 5 2 9 6 5
utbildning 3 1 1 4 4
"moraliskt stöd" 0 0 1 6 6
"bollplank för projekt" 0 0 0 2 4
hjälp vid etablering 1 1 3 3 1
hjälp med myndighetskontakt 1 0 2 6 2
förmedla jobb och kontakter* 0 1 0 4 2
näringslivsdagar, mässor 0 4 1 5 5
utlandskontakter 0 3 0 0 0
bidrag till utredningar 0 0 0 8 0
övriga kontakter 6 4 6 7 8
summa kontakter: 22 24 28 63 46
antal företag 20 20 20 20 20
Kommentar: Samarbete som når ut till mer än 25% av företagen markeras med fetstil. * = Kontakter med andra lokala företag. Källa: Egen intervjuundersökning 1991.
Antalet kontakter visar sig vara två till tre gånger fler i Lycksele och Skellefteå jämfört med de tre andra kommunerna. Vidare omfattar näringslivs samarbetet fler områden i dessa två kommuner. Det stämmer väl med Kommunförbundets enkät, där Lycksele och Skellefteå också redovisar den offensivaste policyn. Dessa två kommuners offensiva policy har med andra ord nått ut till företagen. Surahammarföretagen redovisar emellertid fler kommun
kontakter jämfört med kommunledningens enkätsvar. Det visar att företagen uppfattar kommunen något aktivare än kommunen själv g er uttryck för. Emmaboda och Kalmar redovisar båda en pådrivande näringslivspolicy, men genom företagen framträder ett större kommunalt engagemang och fler samarbetsområden i Kalmar. I två av fem kommuner framstår omfattningen av kommunal näringslivspolicy som något olika beroende på om kommunledning eller företag beskriver den.
Iy arfinns 90-talets institutions byggare ?
Institutionsbyggare finner man bland en grupp politiker och tjänstemän i Kalmar (Karlskrona och Växjö) som organiserar ett regionalt näringslivspolitiskt samarbete (Sydostlandet). Kalmar är också den kommun som 1991 kommit längst i att utveckla globala näringslivsstrategier.
Syftet har varit att möta utmaningar i en globaliserad ekonomi. Framförallt utvecklas strategier och näringslivs samarbete tillsammans med aktörer runt Östersjön (Hanberger 1992:52). Lycksele och Skellefteå kommuner arbetar å sin sida aktivt med att initiera projekt och försöka organisera lokalt näringslivssamarbete mellan företag. Detta är också en form av institutionsbyggande. "Institutionsbyggarnas" försök att skapa gynnsamma regionala förutsättningar och stärka lokala företagsmiljöer i en global ekonomi når också ut och värderas positivt av ett mindre antal företag (ibid). Men den viktigaste uppgiften för kommuner, enligt företagen, är att skapa gynnsamma förutsättningar i lokala företagsmiljöer.
Dessa miljöer följer oftast inte kommungränserna.
Värdet av näringslivspolicyn speglas inte nödvändigtvis i antalet kontakter. Företagens bedömning av den betydelse de tillmäter kommunsamarbetet behöver också undersökas. Om näringslivspolicyn, och annan kommunal policy, också varit framgångsrik eller "problem
effektiv" är den fråga som avhandlingen skall försöka besvara i nästa kapitel.