Operationaliseringar av centrala begrepp görs på två sätt i den historiska policyanalysen, dels på förhand, dels genom en empirisk sökprocess. Eftersom det inte går att känna till vilka lokala samhällsproblem och vilken kommunal policy som mobiliseras i olika kommuner under 120-årsperioden, behövs komplement till på förhand gjorda operationaliseringar. I en sökprocess identifieras problem, policy och legitimitetsuttryck som det saknas officiella uppföljningsmått för. Det kan förbrylla att också kalla sökandet efter spår för operationa
liseringar. Men i en post-positivistisk historisk policyanalys som eftersträvar att ligga nä ra fenomenen, bör de öppna begreppen "fyllas med empiriskt innehåll" på flera sätt.
Operationaliseringar av lokala samhällsproblem
Policyanalysen fokuserar två viktiga problemområden i det svenska samhällets utveckling, försörjnings- och hälsoproblem. De täcker inte alla lokala samhällsproblem, men dessa problemområden har uppfattats som mer eller mindre problematiska under hela eller delar av den 120-årsperiod som undersöks i avhandlingen. I tabell 6:1 illustreras hur lokala hälso-och försörjningsproblem operationaliseras i den historiska policyanalysen.
Vad som här kallas operationaliseringar beskrevs tidigare som analytiska lokala samhälls
problem. Operationaliseringarna ligger nära en positivistisk undersökningsdesign. Här betonas att samhällsproblem inte är objektiva fenomen och att problemnivåerna, operationalise
ringarna, är stipulerade. De två viktigaste problemtidsserierna som kommer att användas i den historiska policyanalysen, spädbarnsdödlighet och bidragstagande, redovisas i bilaga 5. Det finns också en öppenhet för att söka tidsbundna och lokalt förekommande problem (1.3,2.3).
Denna öppenhet är viktig för att behålla kontakten med lokala samhällsproblem i förändring.
Tabell 6:1 Översikt över operationaliseringar av lokala samhällsproblem.
Fenomen Avgransningar Indikatorer Operationaliseringar
1.1 bidragstagande 1.1.1 > 8% av befolkningen Lokala 1 .Försörjnings 1.2 arbetslöshet 1.2.1 > 2% av befolkningen
problem 1.3 1.3.1
problem
samhälls 2.1 spädbarnsdödlighet 2.1.1 > 15 eller > 30 döda per 1000/födda
problem 2. Hälsoproblem 2.2 ohälsotal 2. 3
2.2.1 ett ohälsotal > 40 2.3.1
Operationaliseringar av kommunal policy i ekonomiska tal
Det kostnadsmått som används för kommunal policy fångar fyra av de centrala dimensionerna i kommunal policy som uppmärksammas i policyanalysen: realkapital (byggnader), humankapital (kommunal personal) och kommunalt stöd till enskilda eller organisationer, samt den organisering som medfört kostnader av något slag (jfr figur 5:2). När kvantitativa statistiska metoder används är det en fördel om måtten finns på intervallskalenivå eftersom det öppnar för flera statistiska operationer. Kostnadsmått ligger på intervallskalenivå. I tabell 6:2 illustreras hur kommunal policy operationaliseras i ekonomiska mått.
Tabell 6:2 Översikt över operationaliseringar av kommunalpolicy i ekonomiska tal
Tenomen Avgränsningar Indikatorer Operationaliseringar
1.1 socialpolicy 1.1.1 ex. socialkostnader/inv.
1. Försörjnings- 1.2 infrastrukturpolicy 1.2.1 ex. vägkostnader/inv.
Kommunal policy
policy 1.3 näringslivspolicy 1.2.3 ex.stödkostnader/inv.
2. Hälsopolicy 2.1 miljöpolicy 2.2 hälso- och sjukvårdspolicy
2.2.1 ex. avfallskostnader/inv.
2.2.1 ex. hälsokostnader/inv.
Kommentar: I tabellen ges exempel på operationaliseringar (1.1.1-2.2.1), övriga rubriker redovisas i bilaga 2.
De operationaliseringar eller redovisningsposter (se bilaga 2) som analytiskt kopplas till olika
policyområden (indikator 1.1-2.2) används i fortsättningen för att beskriva försörjnings- och hälsopolicy. De viktigaste nyskapade policytidsserierna som kommer att användas redovisas i bilaga 5. Också enskilda redovisningsposter, på lägsta aggregeringsnivå, kommer ibland att användas. Varje aggregering innebär känsliga val, och något bästa val finns egentligen inte. För att visa begränsningarna med dem, kommer policyanalysen att växla mellan de tre aggregerings
nivåerna (1. - 1.1 - 1.1.1). Därmed kontrolleras för aggregeringsnivåns betydelse för vilka mönster och samband som framträder.
Statsbidragens "inflytande"på kostnadsindikatorerna
När kostnader används som mått på kommunal policy kan också statsbidrag ingå. Den kommunala finansstatistiken erbjuder inte någon möjlighet att på kommunal nivå särskilja statsbidragsfri kommunal policy inom olika verksamhetsområden under 120-årsperioden. På aggregerad nivå, i landskommuner och städer fram till 1950 och i samtliga kommuner därefter, visar statistiken att statsbidragens andel av kommunernas inkomster generellt utgör en mycket liten andel. Det finns två viktiga undantag. Statsbidragen till kommunerna går de senaste 100 åren först och främst till undervisning. I landskommunerna motsvarar statsbidragen till undervisning i genomsnitt omkring 30 procent av kommunernas samlade inkomster mellan 1920-1950 (tabell 6:3-6:5, bilaga 1). I städerna är motsvarande andel omkring 5 procent. De senaste tjugofem åren motsvarar statsbidraget till undervisning i genomsnitt drygt 10 procent av kommunernas samlade inkomster. Det andra undantaget är statsbidrag till kommunernas sociala verksamhet. Från mitten av 1960-talet fram till 1990 ökar statsbidragen från 1 till 8 procent av kommunernas totala inkomster. I enskilda kommuner finns betydande skillnader på verksamhetsnivå, men dessa går inte att komma åt i den kommunala finansstatistiken, annat än under vissa tidsperioder.
Statsbidragens betydelse för infrastruktur-, social- och hälsopolicy kan, mot bakgrund av den aggregerade statistiken, inte bedömas ha varit särskilt stor, med undantag för stöd till kommunernas socialpolicy under 1980-talet. Inom de policyområden som uppmärksammas i den historiska policyanalysen, kan staten därför i huvudsak sägas ha försökt styra kommunal verksamhet med hjälp av regelverk. Kommunerna har stått för huvuddelen av kostnaderna vid genomförandet av statens intentioner på dessa policyområden. Detta sätt att redovisa statsbidragens betydelse för olika policyområden är inte helt rättvisande, det visar en skevhet för ett lokalt synsätt. Det är skevt eftersom många statsbidrag har varit öronmärkta ända fram till början av 1990-talet. Vissa kommuner har också fått betydligt mer stöd än andra. Men genom att ställa statsbidragen i relation till kommunernas samlade inkomster visas vilken betydelse de har i förhållande till kommuners samlade verksamhet. Oberoende av vilket relationstal som väljs är det främst inom undervisningsområdet som statsbidragen spelat störst roll. Detta policyområde står inte i fokus i avhandlingens policyanalys. Om kommuner som får mycket statsbidrag också legitimerar statlig styrning och maktutövning i högre grad än andra är en empirisk fråga.
Förändringar i finansstatistiken
Vid olika tidpunkter införs nya redovisningsrubriker i finansstatistiken medan gamla försvinner.
Det innebär att en verksamhet under en period kan redovisas fristående och under en annan period tillsammans med andra verksamheter. Om det är möjligt har jag i det senare fallet gått tillbaka till finansstatistikens primärmaterial och använt redovisningsposter, som (av rubriken att döma) ligger närmast den policy avhandlingen vill spegla. 1874 redovisar SCB den kommunala finansstatistiken för första gången. I den första upplagan av Kommunernas fattigvård och finanser (SOS 1874:IX) påpekas att kvalitén i uppgifterna inte alltid är den bästa.
I många kommuner visar sig räkenskapskompetensen bristfällig (ibid). Det finns ingen teoretisk lösning på detta problem. Det går inte i efterhand att bestämma vilka kommuner som haft, eller inte haft, kompetens på redovisningsområdet Ekonomiska mått används inte heller som
"sanna" mått på policy. Alla kostnadsindikatorer har begränsningar och bör kombineras med andra indikatorer och spår efter fenomenen.
Operationaliseringar av kommunal försörjningspolicy genom institutioner och aktörer
All policy innebär inte ekonomiska kostnader. En operationalisering av policy enbart i pengar är därför otillräcklig. I den historiska policyanalysen operationaliseras policy också genom de spår institutioner och aktörer lämnat efter sig.
Tabell 6:3 Översikt över operationaliseringar av kommunal försörjningspolicy genom institutioner och aktörsinsatser.
Fenomen Dimension Indikatorer Konkreta spår
1.1 regler, mål, program 1.1.1 ex. fattigvårdsreglemente 1 .Institutioner 1.2 realkapital 1.2.1 ex. fattigstuga
Kommunal 1.3 humankapital 1.3.1 ex. socialarbetare
försörjnings 1.4 stöd, bidrag 1.4.1 ex. bostadsbidrag
policy 1.5 organisering 1.5.1 ex. socialvård-företag
2.Aktörer 2.1 bidrag inom befintliga institutioner 2.2 institutionsbyggare
2.1.1 ex. socialsekreterare
2.2.1 ex. föreståndare
Den empiriska undersökningsuppgiften består i att söka efter konkreta spår efter institutioner och aktörsinsatser (1.1.1-2.2.1). Sökandet inriktas på de dimensioner (indikatorer 1.1-2.2) av policy som tidigare redogjorts för. Det är med andra ord inte ett blint sökande, eller någon planlös fiskeexpedition som den historiska policyanalysen ger sig ut på. Exempelvis undersöks om det förekommer någon form av kommunalt stöd för människor som inte kan försörja sig själva (1.4.1).
Sökandet efter olika spår av policy betonar policyanalysens fenomenologiska sida. Men utan perspektiv och begrepp går det inte att rekonstruera någon mening i historien (Stone 1989:10).
I den historiska policyanalysen rekonstrueras problem- och problemlösningskartor utifrån öppna begrepp eller kategorier i statistik och lokalhistoriska källor.
Hur speglar man politisk legitimitet och misstro empiriskt?
Är det möjligt att finna stöd- eller misstroindikatorer som kan användas för att spegla legitimitet i en historisk legitimitetsanalys? Under senare år används olika attitydfrågor för att mäta politiskt stöd. Europabarometerns fråga, "är du på det hela taget nöjd, ganska nöjd eller inte alls nöjd med hur demokratin fungerar (i ditt land)?", används t.ex. som indikator på diffust eller specifikt regimstöd från mitten av 1970-talet (Fuchs m.fl. 1995:323ff.). Problemet med denna indikator, i förhållande till avhandlingens problemställning, är att den inte mäter politisk legitimitet som ett sammansatt fenomen och att den implicit utgår från ett monolitiskt statsbegrepp. Medborgare kan, också under demokratiska regimer, vara mer eller mindre nöjda med politiska institutioner, makthavare och politikens utfall på olika nivåer i det politiska systemet.
När tilltro och stöd för olika institutioner mäts som partiidentifikation (Schmitt & Holmberg 1995:95ff), tilltron till centrala institutioner inom offentlig sektor (Listhaug & Wiberg 1995:298ff) eller förtroende för politiker (Listhaug 1995:261 ff) görs ingen skillnad mellan nivåerna i det politiska systemet. Senare års attityddata kan därför bara i begränsad omfattning användas i avhandlingen. Finns det andra indikatorer som kan användas i en historisk legitimitetsanalys som försöker ge rättvisa åt förändringar över tid och skillnader i stöd för maktutövning på olika nivåer?
Valdeltagande är en tänkbar indikator. Den finns tillgänglig under tidigare perioder och på olika nivåer. I litteraturen tolkas valdeltagande på olika sätt, oftast som uttryck för integration i, eller stöd för, det politiska systemet (Schattschneider 1975:95, Gilljam & Holmberg 1995, Bäck & Håkansson 1994:139, SOU 1989:68 ). Men ett lågt valdeltagande kan också tolkas som ett uttryck för att de flesta är nöjda med ordningen (SOU 1989:68, s. 24). Att deltagande i politiska val i någon mån speglar stöd för det politiska systemet eller styrelseordningen finns ingen anledning att ifrågasätta, däremot hur mycket. Powell (1980) och Lijphart (1997) har visat att lagregler också påverkar valdeltagande. Av dessa skäl är det rimligt att tolka valdeltagande som stöd bara om det grundas på en frivillig h andling.3 Vidare kan valdeltagande enbart användas för att spegla det stöd röstberättigade uttrycker för styrelseordningen. Under fördemokratiska ordningar kan valdeltagande bara ha ett begränsat värde som indikator för regimstöd.
Hur väl speglar valdeltagande legitimitetsförhållande under demokratiska styrelseordningar?
Powell (1980:27) som utvecklat en modell för valdeltagande, menar att modernisering och röstregler är två faktorer som påverkar valdeltagandet på nationell nivå. Högt valdeltagande vid vissa val har också förklarats med hög mobilisering i samband med hot utifrån eller förekomst av regeringskriser (SOU 1989:68, s. 38f£). Klass och utbildningsnivå (Lijphart 1997:2ff.) är andra faktorer som visat sig påverka valdeltagandet. Ingen av dessa faktorer ger stöd för tolkningen att ökat valdeltagande kan användas som en generell legitimitetsindikator. Men tolkningarna skiljer sig när det gäller betydelsen av valhandlingen (Schattschneider 1975,
Gilljam & Holmberg 1995, Bäck & Håkansson 1994). Powell har i en komparativ studie av valdeltagande i 29 demokratier funnit en stark korrelation mellan högt valdeltagande och få medborgerliga protester och våld. Det kan tolkas som att valdeltagande och legitimitet följs åt (Lijphart 1997:10). De faktorer som är drivkraft bakom ökat valdeltagande, behöver emellertid inte vara samma faktorer som verkar i motsatt riktning.
I avhandlingen tolkas minskat valdeltagande som en indi kator på politisk misstro. Bakom minskat valdeltagande kan ligga ett minskat stöd för makthavare, politiska institutioner, styrelseordning eller brist på politiska alternativ. Argumentet för denna tolkning är att ett tidigare beteende bryts och att "röstskolkning" kan ses som en missnöjeshandling. Att gå från högt valdeltagande till lägre tolkas som en något validare indikator på misstro än det omvända, att ökat valdeltagande uttrycker växande stöd. Men också minskat valdeltagande kan påverkas av faktorer som röstregler (ibid:5), den betydelse valet upplevs ha (ibid:7) eller avstånd mellan valen (ibid:6) . Valdeltagande bör därför, som alla indikatorer, tolkas i förhållande till relevant kontext och samhällsutveckling.
Det behövs också andra indikatorer för att kunna bedöma politisk legitimitet på olika nivåer.
Att söka efter uttryck för politisk legitimitet och politisk misstro (jfr figur 2:1) är en del av undersökningsuppgiften i policyanalysen. Legitimitetsuttryck behövs för att underbygga den indirekta tolkningen av politisk legitimitet som görs i avhandlingen. Men uttryck för politisk legitimitet eller misstro kan inte operationaliseras på förhand. Uttrycken kommer att sökas och tolkas utifrån lokala källor. Exempel på uttryck som kan tolkas som stöd för maktutövning är gåvor till brukspatroner (Burseli 1974, Ericsson 1997). Gåvor uppifrån och ner kan tolkas som försök att vinna legitimitet och gengåvor som en bekräftelse på att maktutövningen legitimeras eller åtminstone accepteras. En gåva till en brukspatron måste också tolkas tillsammans med andra legitimitetsuttryck. "Gåvoinstitutionen" befäster och reproducerar samtidigt den etablerade ordningen. Men såväl patriarkaliska som demokratiska ordningar kan vinna befolkningens samtycke, alternativt dess misstro. Tolkningen av legitimitetsuttryck måste därför beakta vem som uttrycker vad och eventuella strategiska avsikter i sammanhanget (jfr Lundquist 1993:108f.)