En mindre "pilotstudie" genomfördes innan den slutliga materialinsamlingen påbörjades.
Den visade att det går att gräva fram empiriskt material och underlag för att besvara avhandlingens frågeställningar, förutsatt att olika källor kombineras.25 Det går emellertid inte att på förhand veta hur omfattande material som kan samlas in i enskilda kommuner.
Avhandlingens historiska policyanalys är ett första försök att undersöka hur långt en historisk policyanalys med ett uttalat lokalt perspektiv kan komma. Därför blir undersökningen av vilka "spår" det förgångna ger en del av forskningsuppgiften.26
Historisk soäalstatistik utgör ett viktigt underlag i policyanalysen. Ett omfattande datainsamlingsarbete ligger till grund för den historiska policyanalysen. Materialinsamlingen har utgått från lägsta aggregeringsnivå i den kommunala finans- och socialstatistiken.
Kommunal socialstatistik har samlats in från officiella SCB-publikationer, Riksarkivet, SVAR i Ramsele, samt från SCB:s arkiv och databaser. Indikatorer som speglar lokala hälso- och försörjningsproblem, kommunal policy och politisk legitimitet eller misstro, har samlats in.
Strävan har varit att försöka skapa så fullständiga tidsserier som möjligt över problem- och policyindikatorer. Detta för att systematiskt kunna analysera och tolka förändringar i relationer mellan fenomenen i olika kommuner.
Den som vill upprepa den historiska policyanalysen eller fokusera andra lokala samhällsproblem eller kommunal policy får förbereda sig på en omfattande och bitvis snårig datainsamling. Men utan data som byggs upp underifrån går det inte att besvara avhandlingens frågeställningar. En rekonstruktion av kommunala "problem-, policy- och legitimitetskartor" är ett forskningsprojekt i sig. Det tidskrävande arbetet är dock en förutsättning för att kunna genomföra en historisk policyanalys av en regims "problem
lösningshistoria" utifrån ett lokalt perspektiv.
Under perioden 1874-1917, för att ta ett exempel, aggregeras städernas försörjningspolicy utifrån nio rubriker i den kommunala finansstatistiken (SOS Kommunernas fattigvård och finanser, bilaga 2). Det motsvarar närmare 400 uppgifter i en enda stad under denna 50-årsperiod. Underlaget för att räkna fram kommunal spädbarnsdödlighet runt förra sekelskiftet, för att ta ett annat exempel, förutsätter manuell avläsning av mikrofilmade redovisningar av samtliga döda under ett år (SCB-döda). Antalet barn som dör under första
levnadsåret i olika kommuner prickas av och räknas samman. Från mikrofilmade kommunala sammanräkningar (SCB-födda) samlas därefter födelsedata in. På detta sätt kan steg för steg
"kartor" över kommunal försörjningspolicy och spädbarnsdödlighet rekonstrueras i olika kommuner.
När socialstatistik saknas och när flera dimensioner i problem, policy eller legitimitet skall uppmärksammas, används lokalhistoriska källor av olika slag. Försöket att använda stads-, by-och kommunforskningsmaterial är en del i metoden. Lokalhistorisk forskning by-och litteratur är en till stora delar outnyttjad kunskapskälla i historié- och samhällsvetenskaplig forskning (Dror 1983:75, Helenius 1990:174, Aronsson 1995:15).
Ett annat historiskt källmaterial som skulle kunna användas är lokaltidningar. En systematisk läsning av dem skulle kunna ge värdefull information om lokal kontext, kollektiv problemlösning och politisk legitimitet i olika kommuner. Det finns flera skäl till att lokaltidningar inte används i avhandlingens historiska policyanalys. Viktigast är att en historisk tidningsanalys är ett forskningsprojekt i sig. Lokaltidningar finns heller inte i alla kommuner. När speciella händelser fokuseras kan de användas som komplement, men lokaltidningar skulle kunna användas mer systematiskt än vad som sker i avhandlingen.27
Vid sidan av socialstatistik och lokalhistoriska källor, används också en egen näringslivsundersökning från början av 1990-talet (Hanberger 1992). Intervjuundersökningen omfattar över 100 företag och privata respektive offentliga näringslivsaktörer i fem av sex undersökningskommuner. Studien används i avhandlingen främst för att spegla hur kommunal näringslivspolicy uppfattas av företag (ibid: 109). Vidare används Kommunförbundets näringslivsenkät från 1991 för att spegla kommunal näringslivspolicy ur kommunledningars synvinkel. Dessa källor har en inbyggd "tendens", men det är tendensen, de olika synsätten, som policyanalysen vill rikta uppmärksamhet på och problemadsera.
Hur olika aktörer ser på lokala samhällsproblem och framgångsrik problemlösning kommer också att diskuteras och tolkas utifrån kommuners egna utvärderingar och olika attitydundersökningar. Tommy Möllers legitimitetsanalys (1996), baserad på brukare och klienter av barn- och äldreomsorg, används också som material i avhandlingen.
Att tolka olika källor
I några lokalhistoriska källor speglas kommunal policy genom andras bearbetningar av kommunala protokoll. Den bild av kommunal policy som framträder genom sekundärkällor används inte för att ge en "sann" beskrivning av policy, någon sådan finns inte. Sannolikt skulle en egen genomläsning av protokollen kunna ge mer värdefull information, men användningen av sekundärt källmaterial gör det möjligt att fokusera den övergripande frågeställningen.
Att använda sekundärdata innebär speciella tolkningsproblem. Den som först samlat in data har gjort en egen tolkning och värdering. "Primärtolkarens" tolkningsram finns öppen eller dold i texten. Det går inte att veta om vissa uppgifter medvetet eller omedvetet utelämnats. Begrepp som "primärtolkaren" använder speglar också uttalade eller outtalade teoretiska perspektiv. "Råmaterialet" måste därför försöka blottläggas innan det omtolkas.
Genom att noggrant läsa en text och skala bort datainsamlarens perspektiv, "innebörds
strukturer" och begrepp går det att delvis frilägga "råmaterialet" (Eneroth 1989:119f.). När sekundärkällor reanalyseras inom avhandlingens tolkningsram följer avhandlingen den metoden.
All källkritik försöker genomskåda förvrängningar av information. När verkligheten betraktas genom endast en källa kan fel uppstå (Alvesson & Sköldberg 1994:123). Källan kan vara förfalskad, vilket är vanligare än många tror (ibid: 124). En källa som befunnit sig på avstånd från händelsernas centrum är vanligtvis mindre värd, detsamma gäller en källa som passerat många led.
Genom "tendenskritik" av en källa kan skevheter avslöjas. Men i vissa fall är det tendensen, en aktörs synsätt, som man vill uppmärksamma. Då skall istället tendensen lyftas fram. Det är svårt att avgöra om ett uttalande eller en nedtecknad motivering uttrycker en aktörs medvetna eller "strategiska" motiv. En text, ett upprop eller ett uttalande kan tolkas som en officiell, "strategisk" beskrivning av verkligheten, alternativt spegla en aktörs egentliga motiv (Lundquist 1993:108). I den historiska policyanalysen är det uttryckta motiv som uppmärksammas. Om dessa helt eller delvis avviker från aktörers egentliga motiv kommer inte policyanalysen att kunna ge svar på.
En kritisk hållning till källor och material genomsyrar avhandlingen. I detta ligger att uppmärksamma källors teori- eller värdeladdning. Källans tillförlitlighet, medvetet eller omedvetet utelämnat material, den historiska kontexten och den tolkning som kan göras kommer att problematiseras. Att kritiskt granska källor och betona tolkningselementet i kunskapsprocessen ligger närmast en hermeneutisk ansats (Helenius 1990:85). Allt källmaterial granskas kritiskt, dels i metodanvändningskapitlet, dels i samband med användningen.28 Källkritiken i den post-positivistiska policyanalysen syftar inte till att avlägsna normativiteten i olika beskrivningar av problem, policy och legitimitet. Snarare att synliggöra den och problematisera makten över problemdefinitionen och etablerade problemlösningar.
I några kommuner används endast en lokalhistorisk källa vid sidan av socialstatistiken.
Skälet är att det ofta är svårt att finna mer än en lokalhistorisk skildring som beskriver landskommuners eller städers historiska utveckling, framförallt i mindre kommuner. Men källorna används inte för att ge en uttömmande beskrivning av lokala problem och policy.
Författarnas egna bedömningar, som alltid smyger sig in, är därför inte avgörande för policyanalysen.
Undersökningskommunerna
Avhandlingens förhistoria har styrt valet av undersökningskommuner. Fem av sex kommuner har tidigare undersökts i en näringslivs studie (Hanberger 1992). Bakom valet av kommuner i den fallstudien låg en strävan att få variation i storlek, näringsstruktur och geografiskt läge. I en post-positivistisk policyanalys är representativitetsproblemet inte detsamma som i renodlat positivistiska undersökningar. Det finns ingen ambition att generalisera resultatet för landets 2.500 kommuner före 1952 eller 288 kommuner idag.29
Tvärtom betonas betydelsen av att beakta varje kommuns egen historia, det är kommunernas förhållande till lokala samhällsproblem som är föremål för undersökningen. I en fenomenologisk policyanalys eftersträvas hög representativitet för olika fenomen i en lokal kontext, i förhållande till kommuners egen historia. När samma förändringsmönster framträder i många och olika kommuner finns det en grund för generaliseringar för andra kommuner.
I Kalmar län undersöks Kalmar och Emmaboda kommuner, i Västmanlands län Västerås och Surahammar kommuner och i Västerbottens län Skellefteå och Lycksele kommuner.
Före kommunsammanslagningarna undersöks också de självständiga landskommuner som idag är kommundelar i någon av de studerade kommunerna. Kommunerna uppvisar betydande variationer efter flera strukturella skiljelinjer, såväl idag som för 100 år sedan. I karta 2:1 illustreras hur kommunerna förändrats sedan de formellt inrättades 1863. Största förändringarna sker i samband med kommunsammanslagningarna 1952, 1967 och 1974.
Karta 2:1 Undersökningskommunerna 1863, 1952, 1967,
1974-/\^
CEM^QDA/LYCKSELE
*863
À ) Lr
> i/f 1952 S/ ' \ S
1967 (Ç\
1974-Kommentar: Tidigare självständiga kommuner illustreras med svagare linjer enligt teckenförklaring.
Kommunindelning vid angivna år särredovisas i bilaga 4.
Historisk policyanalys i ett 120-års perspektiv
Avhandlingens historiska policyanalys omfattar perioden 1874-1990/95. Skälet till att en så lång tidsperiod studeras är att policyanalysen utvecklas för att försöka ge perspektiv på inrättade problemlösningar och legitimitetsproblem. Utan en längre fördemokratisk period skulle det vara svårt att ge rättvisa åt och pröva om, och i vilken utsträckning, olika regimers problemlösningar påverkat legitimiteten. Att år 1874 valts som startpunkt beror på att den officiella kommunala finansstatistiken utges från år 1874. Policyanalysen sträcker sig i första hand fram till år 1990. Eftersom 1990-talet ännu inte nått sitt slut kan en historisk policy
analys bara till en del ge rättvisa åt det senaste decenniet. Policyanalysen omfattar också början av 1990-talet (fram till år 1995), men bla. för att social- och finans statistiken släpar efter kan analysen inte utvecklas fullt ut under första delen av 1990-talet.
Läsanvisningar
Så långt har avhandlingens problemställning, angreppssätt och material presenterats.
Välfärdsstatens legitimitetsproblem används som argument för avhandlingens historiska policyanalys av politisk legitimitet Syftet med avhandlingen är att samtidigt utveckla historisk policyanalys och använda den för att analysera lokala samhällsproblem, kommunal policy och politisk legitimitet. Policyanalysen används som grund för att bedöma förutsättningarna att återskapa legitimitet för en politisk styrelseordning som håller på att revideras vid slutet av detta sekel. Avhandlingens struktur illustreras i figur 2:2.
Figur 2:2 Avhandlingens struktur
TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER:
Problem Perspektiv Teori Metodologi syfte
1-2 2-3 4 5-6
EMPIRISKANALYS:
Lokala Kommunal policy Problem- Politisk samhälls- Problemnärhet effektivitet legitimitet problem
7 8-9 10 11
SAMMANFATTANDE ANALYS:
Legitimitetsanalys Historisk policyanalys _ , . .
Rekommendationer
12 13
Kommentar: Siffrorna anger i vilket kapitel olika teman behandlas.
De metateoretiska föreställningar som avhandlingen utgår från presenteras och motiveras i tredje kapitlet. I detta kapitel utvecklas avhandlingens post-posititivistiska, fenomenologiska perspektiv närmare. Perspektivet används för att ge rättvisa åt flera dimensioner, skillnader och förändringar i lokala samhällsproblem, kommunal policy och politisk legitimitet. I jjärde kapitlet redogörs för avhandlingens teorianvändning och legitimitetsanalys. Kan kommunala problemlösningar bidra till politisk legitimitet? Det är den övergripande fråga som legitimitetsanalysen kretsar kring. I det femte och sjät te kapitlet utvecklas den historiska policy analysens begrepp och metodologi. Fortlöpande görs återkopplingar mellan olika analysnivåer. Nivåbyten är en följd av avhandlingens utgångspunkter. Den historiska policyanalysens metodologi används därefter i en empirisk analys baserad på sex kommuners (och tidigare självständiga landskommuners) försök att komma tillrätta med lokala samhällsproblem under de senaste 120 åren. I kapitel sju analyseras långsiktiga förändringar i lokala samhällsproblem med sikte på att identifiera förändringsmönster som kan påverka
förutsättningarna för kommunal policy. Bland annat söks svar på frågan: Går lokala samhälls
problem att lösa? Kapitel åtta och nio ägnas åt analyser av långsiktiga förändringar i kommunal policy och framförallt analyseras policyns närhet till lokala samhällsproblem närmare. I tionde kapitlet utvärderas hur framgångsrik kommunal policy varit i försöken att komma tillrätta med lokala samhällsproblem. "Problemeffektiviteten" i kommunal policy står i fokus. Den empiriska analysen avslutas i det elfte kapitlet med en undersökning av politisk legitimitet. Här kommer avhandlingens övergripande fråga att besvaras: Har kommunal policy utvecklats
"problemnära" och "problemeffektivt" och därigenom bidragit till politisk legitimitet?
I kapitel tolv och tretton knyts trådarna ihop. Först bedöms den historiska policyanalysens värde för politisk legitimitet och policyanalys, därefter sammanfattas legitimitetsanalysen och några förslag presenteras som kan befrämja en process som kan (åter)skapa legitimitet.
I bilagor och appendix (se innehållsförteckning) redovisas underlag som avhandlingen använt men som lyfts ut för att inte tynga framställningen. I syfte att underlätta läsningen redovisas de viktigaste tabellerna i huvudtexten, medan övriga tabeller finns att läsa i en särskild tabellbilaga (bilaga 1). Några tabeller redovisas, av samma skäl, i huvudtexten utan statistiska parametrar (t.ex. tabell 7:1). Samma tabell redovisas också i bilaga 1 med statistiska parametrar (tabell 7:1*).