Formella demokratiska institutioner räcker inte för att legitimera demokratisk maktutövning.
Mer uppmärksamhet bör därför ägnas åt hur demokratisk maktutövning och styrelseordning fungerar i praktiken. Ett alternativ till att tillskriva regimer legitimitet med hänvisning till formella (demokratiska) institutioner är att uppmärksamma hur framgångsrika de är med att komma tillrätta med konkreta samhällsproblem (hälso-, försörjnings-, trafikproblem etc.).
Avhandlingens historiska policyanalys utvecklas för att koppla samman frågor om vad kommuner gör för att lösa och hantera lokala problem med frågan om legitimitet. I detta kapitel redogörs för de teoretiska överväganden som ligger till grund för legitimitetsanalysen på konkret problemnivå och på en mer övergripande nivå i den politiska styrelseordningen.
För att vinna kunskap om den konkreta problemlösningens legitimeringsväg och öka förståelsen för lokalpolitikens möjligheter och begränsningar utvecklas legitimitetsanalysen på olika analys- och abstraktionsnivåer. Problemnärhet och problemeffektivitet är två begrepp som kommer att användas för att spegla relationer mellan problem och policy på konkret problemnivå. De har redan kort definierats och utvecklas närmare i kapitlet. För att tolka inrättade problemlösningar kommer också institutionaliseringsteorier att användas. Hur de kommer att användas redovisas i detta kapitel. Slutligen utvecklas tre idealtypsmodeller för att spegla relationer mellan stat-kommun och civilsamhälle. Modellerna kommer att användas för att analysera makt- och legitimitets förhållanden på olika nivåer i det politiska systemet.
Legitimitetsteorief
Legitimitetsteorier kan användas för att bedöma hur regimer fungerar och förändras i praktiken. Legitimitetsbegreppet ger inte företräde åt någon speciell styrelseordning eller uppsättning institutioner. Men legitimitet är ett mångtydigt begrepp. Därför redogörs inledningsvis för hur begreppet används i avhandlingen.
Legitimitetsbegreppets dubbla betydelse
Legitimitetsbegreppet fångar en av de yttersta förutsättningarna för policy och maktutövning.
Begreppet kan användas för att analysera politiska styrelsordningars lagliga och rättmätige?
ställning och förändring över tid. I avhandlingen används det som övergripande begrepp i reflektioner kring offentlig policy före och efter den formella demokratins införande.
Legitimitet knyts vanligtvis till (central)staten och måste därför anpassas för att kunna användas i förhållande till maktutövning på olika nivåer.
Vanligtvis betonas lagligheten i begreppet. Tillsättningsprocedurerna uppfattas legitimera offentlig maktutövning (Friedrich 1963:259, Dahl 1992, Ross 1967, Lewin 1970). Karl
Deutsch (1972:28), Jürgen Habermas (1984:125f.) och David Held (1989:101) betonar istället rättvise- eller rättmätighetsdimensionen i begreppet.2 En befolkning uppfattar inte en styrelse som rättmätig eller orättmätig enbart efter hur den kommit till makten. Vad styrelsen uträttar har också betydelse för legitimiteten. Rättmätigheten bedöms alltid mot grundläggande värderingar i samhället och om en styrelse i handling kränker dessa värderingar kan de jämföras med "rövarband" (Deutsch 1972). Det är befolkningens stöd för politik och maktutövning i vid bemärkelse som är kärnan i legitimitetsbegreppet.3
Om legitimitet uppfattas som rättmätighet eller stöd som växer (eller minskar) underifrån (Wiberg 1988:84, 321) finns det skäl att binda ihop maktutövning och styrelseordningars legitimitet med vad stat och kommuner uträttar. Om de upplevs göra "rätt saker" på ett tillfredsställande sätt är det sannolikt att policy och maktutövning får stöd underifrån. Den värderationella legitimitetsgrunden kan, men behöver inte, följa lagligheten eller formella procedurer. Institutioner och procedurer för medborgerligt inflytande kan upplevas rättvisa när de inrättas, men de kan efterhand förlora medborgarnas stöd. Regimer förändras fortlöpande. Grundläggande värderingar kan också förändras och den faktiska makt
utövningen kan avvika från den formella.
Karl Deutsch knyter legitimitet till "faktiska förhållanden och handlingar i politiken" och relativiserar formella inflytandekanalers betydelse (Deutsch 1972:27). Legitimitet är inte en absolut egenskap eller kvalitet. När förhållanden förändras kan också legitimiteten förändras.
Legitimitet kan variera med tid och plats, och mellan grupper. Olika uppfattningar om legitimitet kan leda till konflikter mellan grupper i samhället. När legitimiteten urholkas bryter ofta överenskommelser samman.
Rättmätighet som överordnat värdekriterium
När begreppet politisk legitimitet används i avhandlingen är det rättmätigheten som åsyftas om inte annat anges. Den etablerade styrelseordningen och det underliggande stödet förändras fortlöpande. Rättmätigheten bedöms i förhållande till den etablerade ordningen och maktutövningen under olika perioder. I samband med legitimitetskriser uppmärksammas också hur stöd kan vinnas för framväxande styrelseordningar och problemlösningar.
När avhandlingen lägger störst vikt vid rättmätighet är det ett normativt val som visar att den ger företräde åt legitimitet framför demokrati, stabilitet, effektivitet eller institutioner.
Dessa värden kan på ett eller annat sätt ha betydelse för legitimiteten. Men de bör inte, enligt min mening, upphöjas till överordnad bedömningsgrund. Att demokrati inte används som överordnat värdekriterium för hela perioden är en följd av att analysen omfattar en fördemokratisk (1874-1921) och en demokratisk (1921-1995) period. En viss epoks styrelseordning bör inte ges företräde och upphöjas till norm i en historisk analys. Samma motivering ligger bakom det faktum att etablerade institutioner inte används som utgångspunkt och norm. Institutioner förändras. Stabilitet eller effektivitet är heller inte eftersträvansvärt, oberoende av om styrelseordning eller maktutövning upplevs rättmätig. För anarkisten eller den moderna människan är det tveksamt om stabilitet har något värde. Men legitimitet är heller inte ett universellt värde som alla kan samtycka till. Det har om inte annat en kulturell skevhet.4 För en rättrogen muslim eller buddist kan knappast folkets stöd utgöra
ett generellt mått på en önskvärd ordning eller maktutövning (jfr Asplund 1992).
Varför underordnar sig människor maktutövning?
Historiskt har nya styrelseordningar ofta drivits igenom med våld och först därefter har befolkningens samtycke sökts. Vad är det som gör att människor accepterar eller legitimerar en (styrelse) ordning eller maktutövning?
"As rule, compliance with authority is almost invariably determined by a combination of motives, such as a self-interest, or a mixture composed of adherence to tradition and a belief in legality, unless it is a case of entirely new principles. Very often those who comply thus with authority are not even aware of whether they do so because of custom, convention, or law. It then becomes the task of the sociologist to analyze that basis of validity which is most typical" (Weber 1962:S3).3
Varken att lyda eller stödja en styrelseordning eller maktutövning kan reduceras till ett enda motiv. När Max Weber bedömer det mest typiska för en viss tid utesluter det inte att flera andra legitimitetsgrunder verkar samtidigt. Grunden för ett stabilt auktoritets system är att de underordnade "tror på dess legitimitet", vilket visas genom deras samtycke eller lydnad (Fügsamkeit). Legitimitet syftar inte på den ursprungliga ordningens inrättande utan på legitimeringen av ett redan etablerat auktoritetssystem.
Weber refererar till tre legitima auktoritets system eller idealtyper, dvs. renodlingar av empiriskt förekommande typer. Den första är den traditionella auktoritetstypen som grundar sig på vördnad för gamla, hävdvunna regler och seder. Den rationellt-legala dominanstypen vilar på opersonliga mål- och värderationella lagar och normer. Karismatisk auktoritet, den tredje typen, grundas på en extraordinär kvalitet vilken Weber beskriver som mer eller mindre
"övermänsklig" och uppkommer som svar på ovanliga eller spänningsfyllda situationer i samhället (Weber 1983:146). Enligt Weber går det att peka ut en dominerande legitimitetstyp i olika auktoritetssystem. Den vanligaste typen när Weber levde var tron på legaliteten. Det visade sig genom samtycke och lydnad till en fast regel- och beslutsordning. Den weberianska metoden att empiriskt peka ut den dominerande legitimitetsgrunden i samhället används också i avhandlingen på såväl central som lokal nivå.
Webers tre legitimitetstyper är inte tillräckliga för att förstå hur moderna välfärdsstaters maktutövning kan legitimeras. I policyanalysen kommer i första hand en värderationell legitimitetsgrund att undersökas. Den försvinner i Webers rationellt-legala legitimitetstyp, varför det finns skäl att också skilja ut en värderationell idealtyp.6 Det är inte säkert att legalitet och värderationalitet (rättmätighet) följs åt. Värderationalitet och legalitet kan hamna i konflikt med varandra, t. ex. när kärnavfallets slutförvaring eller större infrastrukturanläggningar genomdrivs mot en lokalbefolknings vilja.
Demokrati och legitimitet
I demokratisk teori framträder den rationellt-legala legitimitetsgrunden i föreställningen att den demokratiska beslutsprocessen, procedurregler och tillhörande institutioner legitimerar styrelseordning och maktutövning (Ross 1967, Lewin 1970, Rothstein 1997). Demokratiska regimer tillskrivs ofta legitimitet med hänvisning till formella institutioner. Men det räcker inte
med att en fråga hanterats i "demokratisk ordning" för att maktutövningen skall vinna legitimitet.7 Demokratiska institutioners betydelse för politisk legitimitet har övervärderats (Schattschneider 1975:108, Held 1989:127).
"All classical concepts of democracy have overestimated the strength and universality of the self-generated impulse of people to participate in the life of the political community. It has been assumed that only legal barriers inhibited the disfranchised. We know better now. The exclusion of people by extralegal processes, by social processes, by the way the political system is organized and structured may be far more effective than the law" (Schattschneider 1975:108).
Att formella demokratiska institutioners betydelse för legitimiteten övervärderats har fått förnyad aktualitet. I början av 1990-talet uppmärksammar också svenska statsvetare demokratiska legitimitetsproblem (Hjern 1992, Möller 1996, Rothstein 1997).
Välfärdsstatens legitimitetsanspråk och kris
Jürgen Habermas (1975:46f.) menar att politiska kriser kan uppstå på två sätt i moderna stater.
Om inte staten lyckas vinna ett "diffust" stöd för offentlig maktutövning finns risk att en legitimitetskris ("inputkris") uppstår. Det politiska systemet kan också hamna i en rationalitetskris ("outputkris") om statsapparaten inte klarar att styra ekonomin och hantera marknadsmiss
lyckanden. Rationalitetskriser påverkar samtidigt förutsättningarna för att vinna legitimitet.
Det finns en grundläggande konflikt mellan den kapitalistiska ekonomins funktionssätt och de sociala insatser som en modern stat måste få acceptans för. Välfärdsstatens legitimitetskris kan "lösas" om staten lyckas legitimera den kapitalistiska ekonomin, aktivt korrigera för marknadsmisslyckanden och vid behov sänka legitimitetsanspråken eller
"godtagbarhetströskeln" (Habermas 1984:145).8 Statens uppgift är att hålla de dys funktionella biverkningarna inom godtagbara gränser. Inom denna rollfördelning levererar staten
"legitimationsbistånd" åt en samhällsordning som gör anspråk på legitimitet.9 En fungerande socialstat förutsätter ett ekonomiskt system som löper tämligen friktionsfritt.10
Habermas legitimitetsteori kan hjälpa till att förstå den svenska samhällsordningens behov av legitimitet; välfärdsstaten söker inte enbart stöd för en generell skattefinansierad välfärdsapparat, utan också för en etablerad rollfördelning mellan stat och marknad. Staten skall inte blanda sig i marknadsekonomin för mycket. Huvuduppgiften är istället att ta hand om biverkningar som arbetslöshet, arbetsskador och andra marknadsmisslyckanden. Staten söker ett diffust stöd för hela den biandekonomiska eller biandpolitiska samhällsordningen.
Habermas diskuterar legitimitetsproblemen inom ett monolitiskt statsbegrepp och uppmärksammar inte lägre politiska nivåers ställning och legitimitetsproblem. För att kunna besvara avhandlingens övergripande frågeställning måste också lägre nivåers förutsättningar att uppnå politisk legitimitet undersökas och problematiseras.
David Held menar att en stat som aktivt deltar i skapande och reproduktion av systematisk ojämlikhet av makt och välstånd inte kan vinna varaktigt stöd av andra än de grupper som gynnas (Held 1989:152). Endast en styrelse som i längden anstränger sig att minska skillnader och orättvisor kan vinna legitimitet. Held lägger inte heller någon större vikt vid de formella demokratiska institutionerna utan fokuserar mer på utfallet av offentlig maktutövning och
policy. Om Heids teori stämmer kan dagens välfärdsstat förväntas hämta mest stöd hos grupper som gynnas av dagens offentliga välfardsinstitutioner. Men vilka är dessa? Är det grupper som har en stark ställning på arbetsmarknaden och som kan skörda frukterna av en offentligt subventionerad service eller är det de som får ekonomiskt stöd vid arbetslöshet, försörjningsproblem eller ohälsa? Eller skall företag som lyckas få investerings- eller sysselsättningsstöd räknas som en gynnad grupp? Vem som gynnas av välfärdsstaten är inte lätt att avgöra. Att försöka bestämma vilka sociala grupper som är välfärdsstatens stödtrupper kan vara en väg att närma sig politisk legitimitet, men variationerna inom grupperna kan också vara stora. Den konkreta problemlösningens legitimeringsväg, skulle delvis kunna inordnas under Heids legitimitetsteori. Staten får legitimitet om den tjänar folket genom att utveckla policy för (lokalbefolkningens problem. Men Held lägger inte någon vikt vid hur framgångsrik staten är i sin problemlösning. Hans teori knyts också till ett monolitiskt statsbegrepp som gör den otillräcklig för att förstå legitimitetsproblem på olika nivåer i moderna välfärdsstater.
Bo Rothstein ställer frågan varför medborgare accepterar den offentliga styrningen överhuvudtaget. Det räcker inte, enligt Rothstein, att hänvisa till att den demokratiska beslutsprocessen anses rättfärdig. Därutöver har staten inrättat sex olika "implementa tions-kanaler" som var för sig bidrar till att legitimera välfärdsstatens maktutövning (Rothstein 1997:86ff.). Det kan finnas legitimitetsanspråk bakom inrättandet av olika implementerings-kanaler, men det är en empirisk fråga om en eller flera kanaler bidrar till att maktutövningen legitimeras. Uppifrån kan makthavare söka legitimitet för regler, kanaler, maktutövning och politikens utfall, men om medborgare stöder allt eller delar av detta kan inte avgöras teoretiskt. Det är medborgare, organiserade eller oorganiserade, som kan uttrycka stöd och legitimiteten måste undersökas empiriskt. Hur framgångsrikt välfärdsstaten uppfattas hantera olika typer av problem (i medborgarnas och brukarnas ögon) genom olika implementations-kanaler berör inte Rothstein. Effektivitet uppfattar han närmast stå i motsättning till legitimitet. Hur framgångsrikt stat och kommuner hanterar och löser lokala problem påverkar enligt avhandlingens tes både stödet för enskilda kanaler och tilltron till (välfä rds) statens maktutövning och styrelseordning.
Vilka legitimeringsvägar som fungerar på olika nivåer i det politiska systemet är en fråga som återkommande måste undersökas. Legitimitet är ett sammansatt fenomen, som delvis vilar på myter. För att komma åt "stödet underifrån" måste medborgares föreställningar och attityder till maktutövning och styrelseordning undersökas på individnivå. Så länge detta inte görs kan inte legitimitetsteorier prövas på ett tillfredsställande sätt. Historiskt är detta inte en framkomlig väg; avhandlingen måste därför analysera legitimitet genom att följa en indirekt tolkningsväg.