Tillståndsprövningsprocessen
B 1.8.9 Drivkrafter och utmaningar enligt verksamhetsutövarna I enkäten fick verksamhetsutövarna besvara frågan om vilka de största utmaningar-
na skulle vara om de inom en snar framtid vid en omprövning initierad av tillsyns- myndigheten skulle ställas inför krav på längre gående åtgärder eller skärpta ut- släppskrav i nya generella föreskrifter. I en annan fråga fick de besvara vilka driv- krafter som skulle kunna påverka att de själva initierar längre gående åtgärder.
B 1.8.9.1 UTMANINGAR DÅ MYNDIGHETEN INITIERAR
SKÄRPTA VILLKOR
På frågan om vilka som var de största utmaningarna om man skulle ställas inför strängare krav vid t.ex. en omprövning som initierats av tillsynsmyndigheten an- sågs den största utmaningen vara långa handläggningstider hos myndigheterna vid prövningsprocessen följt av att åtgärden konkurrerar med andra prioriteringar inom VA-verksamheten (t.ex. ledningsnät, dricksvatten). Därefter kom brist på tid för att planera och genomföra åtgärden följt av svårigheter att finansiera nödvändiga åt- gärder. En verksamhetsutövare säger
”Att få tid och kraft att driva ett sådant projekt är den största utmaningen. Har
själv genomfört ett sådant projekt, som tog 9 år.”
Fler konsekvenser av de långa handläggningstiderna i tillståndsprövningen kommer upp
”Om det tar tio år från det att ett ombyggnadsprojekt startar till dess att det finns slutliga villkor hinner mycket hända avseende omgivning, miljökrav och teknik. Det är generellt svårt att ta höjd för och förutse samhällsförändringar som ligger tio år fram i tiden.”
Den totala tiden för ombyggnad var i genomsnitt 5 år enligt enkätsvaren varav tillståndsprövningsprocessen kan uppgå till 1-2 år (B 1.4.3). Detta är alltså 20 - 40 % av den totala genomsnittliga genomförandetiden för ombyggnationer vid ett mindre avloppsreningsverk eller 10-20 % av den totala tiden vid ett större av- loppsreningsverk.
Vissa förberedelser och planeringsmoment kan dock göras under dessa väntetider i tillståndsprocessen men det är normalt svårt att gå vidare med projektet innan till- ståndsbeslutet är klart eftersom projektering, reningsprocess och därmed byggstart är beroende på vad de slutliga villkoren blir. Ett tillståndsbeslut som överklagas kan ta avsevärt längre tid än så innan det vinner laga kraft. Vissa verksamhetsutö- vare har nämnt tidsrymder på upp till 10 år. Den genomsnittliga tiden på 1-2 år för tillståndsprocessen kan jämföras med övriga EU-länder där en vanlig tidsåtgång för
hela tillståndsprocessen är 6 - 12 månader inkluderat miljökonsekvensbedömning (i de fall den förekommer) alltså halva tiden jämfört med Sverige (NUTEK, 2007).74 Andra utmaningar som nämndes flera gånger var brist på konsult- och entrepre- nadkapacitet vid en samtidig utbyggnad i branschen till följd av generella föreskrif- ter. Konsultbranschen står inför ett generationsskifte där det råder brist på VA- ingenjörer som samtidigt efterfrågas av såväl konsultbranschen som myndigheter och VA-bolagen. Samma sak framkom även vid projektgruppens intervjubesök, liksom vid den workshop som anordnades med avloppsreningsverk hösten 2011.
B 1.8.9.2 DRIVKRAFTER FÖR ATT VERKSAMHETSUTÖVAREN SKA
INITIERA
Den andra frågan vänder på logiken och frågar vilka drivkrafter som finns för att verksamhetsutövaren själv skulle initiera längre gående åtgärder. Föga förvånande, inte minst eftersom de är rättsligt tvingande, är nya villkor vid omprövning den förstnämnda drivkraften. På andra plats kommer låga driftskostnader och på tredje plats införande av avgifter. Först på fjärde plats kommer utsläppskrav i nya gene- rella föreskrifter.
Eftersom utsläppskrav i generella föreskrifter bryter igenom ett tillstånds rättskraft och de enskilda villkoren i ett tillstånd förefaller det kanske något anmärkningsvärt att utsläppskrav i generella föreskrifter anses vara en mindre drivkraft än villkor i tillståndsbeslut, och till och med en mindre drivkraft än införande av avgifter. Forskning har dock påvisat att den operativa tillsynen vid sidan om styrmedlet är avgörande för incitamenten att vidta åtgärder (Sterner and Coria, 2012). En möjlig förklaring skulle således kunna vara att tillsynsmyndigheternas arbete med att kon- trollera efterlevnaden av de generella föreskrifterna inte har upplevts lika omfat- tande som den kring de individuella villkoren i tillståndet.
Något anmärkningsvärt är att avgifter anses som en högre drivkraft än generella föreskrifter trots att avgifter är ett flexibelt styrmedel med ”valfrihet”. En förkla- ring kan vara att kommunal verksamhet bedrivs i ett samspel mellan politiker och tjänstemän. En verksamhetsutövare skriver:
”Det är inte tjänstemännen som bestämmer utan politiskt tillsatta personer i nämn-
der och styrelser. Deras målsättning är ofta att bli omvalda och måste därför ut- rätta saker som syns och märks i kommunen. Dit hör inte avloppsrening! Avgiftssy- stem ger den morot som behövs.”
74 Den sammanlagda tiden för en tillståndsprocess för en A-anläggning i första instans i Sverige från förstamyndighetskontakt till dess att tillståndet utfärdats kan i normalfallet uppskattas till intervallet 1,5-2 år. För en B-anläggning kan det gå fortare, uppskattningsvis 1,5 år. Ett tillståndsbeslut som överklagas kan ta avsevärt längre tid innan det vinner laga kraft (NUTEK, 2007).
En annan verksamhetsutövare skriver ”Att erhålla medel är nästa utmaning…
Politiker och tjänstemän prioriterar inte avloppsrening. Det krävs avgifter!”
Näst efter generella föreskrifter anges som drivkraft att kommunstyrelsens och tekniska nämnden prioriterar frågan. Det kan också nämnas att en ”eldsjäl” inom den egna organisationen kan utgöra en drivkraft.
B 1.8.10 Konsekvenser för styrmedelsutformning
Initieringstakten
En av tillståndsprövningens allvarligaste brister är drivkrafterna kring initieringen av omprövningar med det primära syftet att skärpa villkoren. Dagens tillstånds- prövning ger inte verksamhetsutövare några incitament att ta initiativ till att ansöka om prövning som leder till skärpta villkor (detta förekommer inte idag). Tillsyns- myndigheterna får således ensamma bära bördan att initiera omprövning för skärpta villkor och detta förekommer i princip inte heller idag (B 1.8.2).
Detta såg annorlunda ut på 1970-talet efter att tillståndsprövning enligt miljöskydd- slagen infördes 1969. Efter lagens ikraftträdande skiftade bevisbördan från myn- dighet till verksamhetsutövare som behövde skaffa tillstånd. Det fanns i dagens mening inga gamla tillstånd att ompröva och processen var i det hela mer centrali- serad (jämfört med dagens miljöprövningsdelegationer och mark- och miljödom- stolar). Det systemet hade sammantaget en stor effekt under 1970-talet inte minst när det gäller fosforutsläpp från avloppsreningsverk, dock inte för kväveutsläpp eftersom detta inte ingick i regleringen (B 1.8.6).
Tillståndsgivning utan tidsgränser löper risk att förlama utvecklingen i tillstånds- prövningssystemet i en tid när miljökvalitetsrelaterade mål införts (t.ex. BSAP och MKN) som innebär att en större mängd verksamheter plötsligt behöver minska sina utsläpp (jämför även kriterier för styrmedel för MKN i B 4.1.3 och B 1.4.6). En vanlig strategi för att öka takten hos tillståndsgivande styrmedel är att införa tids- begränsade tillstånd. När tillståndet löper ut är det verksamhetsutövaren som behö- ver agera. I t.ex. USA har tillstånden för avloppsreningsverk en livslängd på fem år. Verksamhetsutövaren måste komma in med ansökan om förnyelse av tillståndet sex månader innan denna period löper ut. Nackdelen är att detta blir betydligt mer resurskrävande för såväl verksamhetsutövare som myndigheter. I USA har ”back- logging” varit vanligt dvs. tillstånden förnyas automatiskt eftersom myndigheterna inte hinner med att hantera inkomna nyansökningar. Inom andra länder inom EU är det vanligt med tidsbegränsade tillstånd på mellan 5 och 15 år (NUTEK, 2007). Tillståndsmyndigheten i Sverige har enligt 16 kap. 2 § miljöbalken möjlighet att tidsbegränsa tillståndet men detta är sällsynt i praktiken. Det finns alltjämt flera avloppsreningsverk som har tidsobegränsade tillstånd från miljöskyddslagens tid. Ett tillstånd för miljöfarlig verksamhet kan i normalfallet omprövas av tillstånds-
myndigheten efter 10 år, eller kortare tid, på grund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller om så föreskrivs av regeringen (24 kap. 5 § första stycket 1 miljöbalken).
Vid utformning av tillståndsgivande styrmedel brukar tidsbegränsning komma ifråga om miljöeffekterna är stora, eller om teknikutveckling eller andra förhållan- den kommer att ändras. Det ständiga dilemmat vid utformning av tillståndsgivande styrmedel är tillståndets tidsbegränsning som blir en avvägning mellan behovet att snabbt komma till rätta med miljöeffekter och verksamhetsutövarens behov av stabilitet för att bedriva verksamheten och göra långsiktiga investeringar. Det gör att ett tillståndsgivande styrmedel ofta bör kompletteras med ett annat styrmedel som skapar snabba reduktioner och drivkrafter för teknikutveckling.
Den egentliga haken med att införa tidsgränser i fallet med BSAP är att dessa ändå behöver beslutas i samband med nya tillståndsprövningar. Ett generellt krav på tidsbegränsade tillstånd blir alltså inte en lösning i detta fall. Huruvida det är en förbättring på längre sikt behöver analyseras med en avvägning mellan verksam- heternas behov av stabilitet och förändringen av miljöeffekterna.
Att höja omprövningstakten skulle å ena sidan kunna ske genom att tillsynsmyn- digheterna ges större resurser och frågan ges högre prioritet från lagstiftarens sida. Fler instanser än tillsynsmyndigheterna kan dessutom initiera en omprövning (24 kap. 7 § MB). Men att lösa ett problem inom ett system genom att enbart tillsätta mer resurser är sällan effektivt eftersom det sällan löser de egentliga problemen. En annan metod är att skapa drivkrafter även för verksamhetsutövare att initiera prövningar med det primära syftet att skärpa villkoren (högra ledet i figur B1.11). Ett ekonomiskt styrmedel med tillräckligt stränga incitament skulle kunna åstad- komma detta. Att betala för utsläppen ger en drivkraft (om avgiften, i egenskap av en nödvändig kostnad för huvudmannen, är tillräckligt hög) att gå längre än de villkor man har idag eftersom det blir lönsammare att betala för en åtgärd som reducerar utsläppen än att betala avgiften för utsläppen. Detta skulle avlasta till- synsmyndigheternas ansvar att initiera omprövningar (B 1.8.2) och driva på tek- nikutvecklingen (B 1.8.5). Det finns flera exempel på verksamheter som har till- stånd enligt miljöskyddslagen med förhållandevis milda villkor och enkätunder- sökningen antyder att outnyttjade processoptimeringspotentialer finns (B 1.4.2). Tillståndsprövningen enligt miljöbalken är inte dynamiskt effektiv eftersom den inte utnyttjar möjligheten att skapa sådana incitament vilket motiverar införandet av ett kompletterande styrmedel som är dynamiskt effektivt (se B 1.6.6 – 1.6.8).
Tydliga krav med kvantitetsreglering
Sedan avloppsdirektivet genomfördes i svensk rätt 1995 genom Naturvårdsverkets föreskrifter NFS 1994:7 har utsläppskraven i tillståndsbesluten för reningsverken tenderat att tangera de minimikrav som anges i föreskrifterna för kväve, snarare än
att regleras utifrån kraven på bästa möjliga teknik enligt 2 kap 3 och 7 §§ miljöbal- ken. Utsläppen av fosfor har däremot i större utsträckning än kväve och BOD re- glerats utifrån bästa möjliga teknik (B 1.8.3).
Det finns i ekonomisk teori sett två vägar att gå för att minska den snedvridning mellan två alternativa beslutsutfall där föreskrifternas utsläppskravnivåer ”slår ut” strängare kravnivåer inom tillståndsprocessen till följd av transaktionskostnader och osäkerhetsaversion. Det ena är att ta bort det precisa alternativet (i detta fall ta bort utsläppskraven i de generella föreskrifterna) och man hamnar då i en liknande situation som i fallet med fosfor där enbart hänsynsreglerna gäller. Detta är inte möjligt så länge som Sverige inte uppfyller minst 75 % reduktion till kustvatten inom det känsliga området enligt artikel 4.4 i avloppsdirektivet (91/271/EEG)75 Det skulle dessutom fortfarande innebära att en stor börda låg kvar på tillsynsmyn- digheterna att initiera omprövningar utan att en klar rättspraxis har utvecklats. Det andra sättet är att öka preciseringen hos det diffusa alternativet t.ex. genom:
1) En riktad insats av tillsynsvägledning och omprövningar från en central myndighet som Naturvårdsverket för att söka få till stånd en tydlig och en- hetlig rättspraxis baserad på bästa möjliga teknik och de krav som följer av BSAP.
2) Ett styrmedel med kvantitetsreglering och längre gående (preciserade) krav för kväveutsläpp vid sidan om tillståndsprövning som motsvarar de krav som följer av BSAP.
Punkt 1) analyseras i B 2.1.3. Punkt 2) skulle kunna vara nya generella föreskrifter med tillräckligt stränga utsläppskrav för att klara BSAP som analyseras i B 2.2.2). Detta senare skulle dock inte hjälpa i det fall hänsynsregler och/eller MKN inom en snar framtid skulle kunna motivera än längre gående krav än kravnivåerna i dessa föreskrifter. I ett sådant läge riskerar man att hamna i samma situation som idag, dvs. att kravnivån i kravnivåerna i de nya föreskrifterna slår ut längre gående krav i tillståndsprocessen. För det andra finns det begränsade möjligheter att införa riktigt stränga utsläppskrav genom generella föreskrifter eftersom det kan leda till orim- liga kostnader för vissa verksamheter. Strängare utsläppskrav i generella föreskrif- ter analyseras B.2.
Ett annat styrmedel med kvantitetsreglering är handelssystem (med utsläppsrätter eller certifikat) som reglerar t.ex. utsläpp eller den genomsnittliga reningsgraden från ett givet antal verksamhetsutövare så att den följer en förutbestämd plan fram
75 ”De krav för enskilda reningsverk som anges i punkterna 2 och 3 behöver dock inte tillämpas för
känsliga områden, om det kan visas att den sammanlagda belastning som tillförs samtliga reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse i området reduceras med åtminstone 75 % såvitt avser total mängd fosfor och 75 % såvitt avser total mängd kväve”. Artikel 4.4 i avloppsdirektivet
till slutåret då betinget ska vara uppfyllt. Strängare kravnivåer i ett handelssystem skulle därmed kunna komma ifrån problematiken med att utsläppskravet i de gene- rella föreskrifterna SNFS 1994:7 slår ut strängare krav i tillståndsprövningen sam- tidigt som det skapar de incitament för teknikutveckling som inte finns i det befint- liga systemet.
Box 1.7 Sammanfattning av kriterier för styrmedelsutformning 1) Flera av bristerna som identifierats i detta uppdrag uppkommer till
följd av att miljöbalkens regelverk inte är anpassat för s.k. miljökvali- tetsrelaterade mål såsom betingen för BSAP och MKN är (se även kriterier för genomförande av miljökvalitetsrelaterade mål i B 4.1.3 – B 4.1.7).
Övriga utmaningar är:
2) Bristande drivkrafter för att initiera omprövningar inom tillståndspröv- ningssystemet till följd av stora administrativa bördor (transaktions- kostnader) och osäkra utfall (B 1.8.2).
3) Långa handläggningstider i prövningsprocessen (B 1.5).
4) Kravnivåerna i den generella föreskriften SNFS 1994:7 tenderar att i tillståndsprövningsprocesserna ”slå ut” villkorsnivåer med andra motiv som är längre gående än dessa kravnivåer (B 1.8.3).
5) Om kravnivåer saknas att falla tillbaka (t.ex. i föreskrifter eller rätts- praxis) på i tillståndsprocessen tenderar denna att dra ut på tiden på grund av att mer omfattande underlag behöver tas fram och hanteras (B 1.8.4).
6) Villkor i tillstånd utan tidsbegränsning ökar den administrativa bördan för myndigheter att skärpa villkor via omprövning och ger inte dyna- miskt effektivt framåtblickande incitament att planera investeringar (B 1.8.10 se även B 1.6.6 – 1.6.8).
7) Underlagen för myndigheternas fastställande av villkorsnivåer enligt BMT i tillståndsprocessen är ofta tillbakablickande, till den teknik som redan används i Sverige vilket kan bidra till en långsammare teknikut- veckling inom sektorn (B 1.8.5 se även B 1.6.6 – 1.6.8).