Kostnadstäckning

Enligt EU:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) artikel 9.1 ska en prispolitik infö- ras som ska beakta principen om kostnadstäckning för vattentjänster inberäknat miljö- och resurskostnader, senast 2010. Det uttryckliga kravet att även ta med miljö- och resurskostnader i kostnadstäckningen i ramdirektivet är en nyhet för de flesta medlemsländer, vars vattenavgifter förut oftast inkluderat endast finansiella kostnader såsom t.ex. åtgärdskostnader (EEA, 2005).

Kostnadstäckning och principen förorenaren betalar (PPP) är begrepp inom eko- nomisk vetenskap vars syfte är att stärka en bred kontroll av användningen (efter- frågan) av en resurs i samhället (Buckland och Zabel 1996).55 Eftersom syftet är kontroll av resursanvändningen inkluderas även miljö- och resurskostnader som användningen för med sig.

Kostnadstäckning innebär generellt sett att de kostnader som användningen av en resurs för med sig ska betalas av någon eller några. Det innefattar alltså normalt sett inte bara kostnader för att generera resursen utan även de kostnader som upp- kommer på miljön vid användandet av resursen (miljökostnader). Det innefattar även de kostnader som uppkommer om efterfrågan på resursen är större än dess tillgång (resurskostnader).

55 _{Genom att skapa ekonomiska incitament sprids effekterna av utsläpp till fler privata aktörer i} beslutskedjorna vilket leder till en mer hållbar konsumtion och produktion. Detta leder dock inte nöd- vändigtvis till förändrat beteende hos hushåll. Martínez-Espiñeira och Nauges (2004) har påvisat att t.ex. vattenkonsumtion är okänslig för prisökningar. En avgift har då bara effekt på konsumtionen över en viss konsumtionsnivå hos individen. Det finns skäl att anta att hushållets beteende kring betalning för omhändertagande av avloppsvatten också är inelastisk. Även i de fall beteendet inte påverkas kan avgiftsintäkterna användas för återställning och bidra till mindre miljöskador, dvs. kostnadstäckning- ens fördelningsaspekt gäller fortfarande.

Kostnadstäckning i enlighet med principen ”förorenaren betalar” innebär att den aktör som använder en resurs på olika sätt ska betala för de kostnader som använd- ningen för med sig. Användningen av en resurs kan då innefatta uttag av resursen, t.ex. vattenförsörjning, men i exemplet vatten kan användning också vara t.ex. uppdämning, rekreation eller utsläpp till vatten, dvs. att man använder vattensy- stem som mottagare för utsläpp. De totala kostnaderna för kostnadstäckning delas vanligen upp i tre slag (se även Naturvårdsverkets handbok 2007:3)

 Finansiella kostnader är t.ex. åtgärdskostnader drifts- och underhållskost- nader samt kapitalkostnader och transaktionskostnader för att reducera ut- släpp eller vidta skyddsåtgärder.

 Miljökostnader är de kostnader som uppkommer på grund av de miljöef- fekter som användning av resursen har56_.

 Resurskostnader uppkommer vid alternativ användning av en resurs då den utnyttjas bortom sin hållbara förmåga. Om det inte råder konkurrens över användningen av en resurs såsom t.ex. brist på vattenmängd eller försäm- rad vattenstatus till följd av utsläpp är resurskostnaden (alternativkostna- den) noll.

Denna uppdelning är delvis missvisande eftersom kostnader kan hamna i fler än en kategori. En miljökostnad uppstår t.ex. då utsläpp till vatten orsakar en försämring av vattenkvaliteten, vilket i sin tur påverkar människors möjlighet till användning av samma vatten för andra ändamål än utsläpp. Den försämring av vattenkvalitet som uppkommer, till följd av utsläppen, är då en resurskostnad eftersom detta kon- kurrerar med andra användningsområden. Det innebär att miljökostnaden i det sammanhanget är att betrakta som en särskild kategori av resurskostnad.

Ramdirektivet och den tolkning som Sverige och Vattenprisutredningen gjort är en avgränsning från den betydelse som termerna kostnadstäckning och förorenaren betalar generellt avser inom ekonomisk vetenskap.

I artikel 9.1 lyfts endast vissa delar av vattenanvändningen ut till att omfattas av kostnadstäckning och förorenaren betalar med begreppet ”vattentjänster” som defi- nieras som ”alla tjänster som tillhandahåller hushåll, myndigheter eller någon

slags ekonomisk verksamhet a) uttag, uppdämning, lagring, rening och distribution av ytvatten eller grundvatten, b) insamling och rening av avloppsvatten som senare släpps ut till ytvatten” (artikel 2.38).

56 _{Eftersom miljökostnader är svåra att beräkna har Naturvårdsverket tidigare föreslagit att} miljökostnaden som ett minimum kan uppskattas till miljöskyddskostnaden, dvs. den kostnad som krävs för att åtgärda miljöpåverkan så att gällande miljökrav/lagstiftning uppfylls (Naturvårdsverkets handbok 2007:3). Därmed kommer miljökostnaden inte med säkerhet att täcka alla

Övrig vattenanvändning såsom t.ex. utsläpp till vatten som kan försämra vattenkva- liteten skulle därmed inte omfattas av kostnadstäckning och förorenaren betalar enligt artikel 9.1 första stycket.

Detta blir förstås en udda prioritering sett utifrån svenska behov. Syftet med en prispolitik baserad på kostnadstäckning och ”förorenaren betalar” är att kontrollera överutnyttjande av en resurs och det just användningsområdet utsläpp till vatten (snarare än vattendistribution) som är en överutnyttjad resurs i Sverige med över- gödningsproblem som följd. Övergödningsproblemen är en indikator på att utsläp- pen överstiger de mängder som är hållbara för att upprätthålla en god vattenstatus dvs. det finns en signifikant resurskostnad (som innefattar även miljökostnader) för utsläpp till vatten som idag inte får täckning. Så länge som utsläpp till vatten inte ska ses som en vattentjänst utan räknas till det vidare begreppet vattenanvändning så gäller alltså inte artikel 9.1 andra stycket.57