Konsekvenser för styrmedelsutformning för MKN

Betingen

Betingen för kväve och fosfor ska i de flesta fall vara uppfyllda redan till 2021 vilket är svårt att uppfylla oavsett styrmedel. Ett lämpligt styrmedel bör då på ef- fektivaste sätt kunna utnyttja den fulla potentialen till utsläppsreduktioner för att nå målet så snart möjligt därefter. För det andra kommer åtgärdsprogrammen att revi- deras i varje 6-årscykel vilket kan innebära att betingen kan komma att uppdateras. Det förutsätter ett styrmedel vars reglering kan anpassas till uppdateringar i beting- en inför varje 6-årscykel.

Kriterier för genomförande av miljökvalitetsrelaterade mål

Miljöbalkens regelverk saknar regler för att genomföra mål för summan av utsläpp från flera verksamheter vilket blir aktuellt för miljörelaterade mål och nationella miljömål (aggregeringskriteriet). Situationen för de kommunala avloppsrenings- verken är särskilt akut då det kommer att kräva hundratals omprövningar av kom- munala avloppsreningsverk. I de största avrinningsområdena finns 40 till 50 av- loppsreningsverk. Om dessa omprövningar inte kan koordineras på ett systematiskt sätt är möjligheterna att genomföra betingen för MKN begränsade (se t.ex. B 4.4.2).

Avsaknaden av regler leder till ett obestämbart genomförande (koordinationskrite- riet) med oändligt många sätt att fördela kravnivåerna mellan 40 - 50 verksamheter. Hanteringen av denna oändlighet (som inte sällan överskrider myndigheternas geografiska ansvarsområden) innebär en stor administrativ börda som hamnar på tillsynsmyndigheterna och kan frammana passivitet inför uppgiften att initiera prövningar. Risken är genomförandeunderskott eller långsammare genomförande

vid genomförandeöverskott. På kortare sikt innebär bägge ett genomförandeunder-

skott (B 4.1.6).

Ett annat problem är ökad risk för genomförandeunderskott tillföljd av att kompen- satoriska åtgärder inte är tillämpliga för miljökvalitetsnormer med avseende på kväve och fosfor. För dessa är det tillräckligt vid individuella prövningar att till- lämpa de grundläggande hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken (prop. 2009/10:184 s. 48). Detta innebär att rimlighetsavvägningar av flera verksamheter uppströms kan göra att flera MKN nedströms drabbas av genomförandeunderskott. Den över- liggande orsaken till detta genomförandeunderskott behöver då inte vara orimliga

kostnader vid dessa verksamheter utan avsaknaden av koordination inom regelver- ket. Den reduktion som var orimlig att genomföra vid vissa verksamheter kan ha varit rimlig vid andra verksamheter om de rimlighetsavvägda besluten hade varit kända när andra beslut togs inom avrinningsområdet- Därmed borde inte MKN överskridas (substituerbarhetskriteriet) (B 4.1.6).

Tabell 5.2 Kriterier för genomförande av miljökvalitetsrelaterade mål

Tillståndsprövning Generella föreskrifter

Aggregeringskriteriet Nej1 Ja

Koordinationskriteriet Nej1 Ja

Mängdkriteriet Nej Ja

Variationskriteriet Ja Nej

Substituerbarhetskriteriet Nej2 Nej

1_{Se dock 16 kap. 8 § miljöbalken om gemensamma villkor.} 2_{Se dock 2 kap. 7 § tredje stycket om kom-}

pensatoriska åtgärder vid gränsvärdesnormer.

Det kan vara tillräckligt att ett kriterium i tabell 5.2 inte är uppfyllt för att styrmed- lets möjligheter att genomföra miljökvalitetsrelaterade mål ska vara väsentligt försämrade. Exempelvis, uppfyller kravnivåer i generella föreskrifter alla kriterier utom variations- och substituerbarhetskriteriet och har just därför nästan obefintliga möjligheter att styra effektivt för lokala miljökvalitetsrelaterade mål. Ett annat exempel är 16 kap. 8 § MB som ger möjligheten till gemensamma villkor. Detta skulle i princip kunna innebära att alla kriterier utom mängdkriteriet kan uppfyllas. Men det kan knappast genomföras i praktiken i ett huvudavrinningsområde som Göta Älv som har 47 avloppsreningsverk som i varierande grad möter samma mil- jökvalitetsnormer för fosfor. Det skulle med nuvarande regler inom tillståndspröv- ningen inte vara administrativt möjligt att tillämpa 16 kap 8 § MB med så många verksamhetsutövare. Därmed uppfylls i praktiken inte mängdkriteriet (B 4.1.3 samt B 4.1.6). 16 kap. 8 § MB har därmed begränsade möjligheter att ge ett kontrollerat genomförande av MKN inom VA-sektorn.

Generellt sett är det således väsentligt att ett styrmedel kan uppfylla samtliga krite- rier i tabell 5.2 för att åstadkomma ett kontrollerat genomförande av MKN. Bortfal- let av bara ett kriterium, eller ett svagt uppfyllande av ett sådant, kan i flera fall ge avsevärt försämrade möjligheter till genomförande och genomdrivande.

Vaga indikatorer i underlagen vid prövningar

När prövningsprocessen saknar indikationer om kvantitativa kravnivåer (t.ex. krav- nivåer i generella föreskrifter eller rättspraxis) att falla tillbaka på behöver ofta i praktiken ett större underlag tas fram och hanteras i varje enskilt prövningsärende. Detta kan öka tidsåtgången för själva prövningsprocesserna och minska tillsyns- myndigheternas möjligheter att initiera omprövningar på grund av större resursbe-

hov (B 1.8.4). Det finns flera förklaringar till varför vaga kvantitativa indikatorer förekommer, och kan komma att förekomma i högre grad, då en eller flera MKN är involverade i prövningsförfaranden (B 1.4.6):

 Lokala omständigheter kommer att innehålla skilda förutsättningar från ärende till ärende vilket gör det svårare för en rättspraxis om villkorsnivåer att utvecklas.

 Miljökvalitetsnormerna för kväve och fosfor inte är gränsvärdesnormer utan andra normer vars genomförande ska bedömas i tillståndsprövning med rimlighetsbedömning i 2 kap. 7 § miljöbalken.

 Åtgärdsprogrammen innehåller inte förvaltningsbeslut som rör enskildas skyldigheter och rättigheter vilket innebär att även fördelningen av kravni- våer mellan verksamheter blir ytterligare en osäkerhetsfaktor som kompli- cerar vilka individuella kravnivåer som ska fastställas i enskilda

prövoärenden.

Enkätundersökningen visade att vaga indikatorer kan riskera att öka tidsåtgången och den administrativa bördan vid enskilda prövningsförfaranden (B 1.8.4). Sam- manfattningsvis bedömer vi att såväl omprövningar i det befintliga tillståndspröv- ningssystemet som generella föreskrifter i sammanhanget har mycket begränsade möjligheter till ett kontrollerat helhetligt genomförande av de kommunala av- loppsreningsverkens beting för MKN för vatten inom en överskådlig framtid (B 4.1.6). Se även resultat från fallstudien på Västerhavets distrikt i avsnitt B 4.4.

5.3

Styrmedel för MKN kväve

MKN med avseende på kväve är endast definierade för kustvattenförekomster (och inte för sjöar och vattendrag i inlandet), vilket för med sig att utsläppskällorna, som grupp i varje huvudavrinningsområde, kan hänföras till ett gemensamt belastnings- beting till de kustvattenförekomster som huvudavrinningsområdet har mynning till. Betingen för MKN har därmed geografiska likheter med beting för BSAP, genom att de är aggregerade beting, dvs. definierade på den summa av belastning till kus- ten som gruppen av avloppsreningsverk inom ett huvudavrinningsområde eller kustområde tillsammans orsakar.29

De tre södra vattendistrikten för vattenförvaltningen omfattar också i stora drag geografiskt de tre bassängerna i BSAP, Västerhavet (omfattar Kattegatt och Skage- rack), Norra Östersjön (delar av Egentliga Östersjön) och Södra Östersjön (delar av

Egentliga Östersjön och Öresund). Betingen för MKN ska i de flesta fall uppnås till 2021, samma år som betingen för BSAP. Genom dessa synergier kan ett styrmedel för kvävebetinget i BSAP ha goda förutsättningar att även inbegripa en kostnadsef- fektiv styrning för MKN, med avseende på kväve inom de södra tre vatten-

distrikten. (B 1.2)

Norra Östersjön är den enda av Vattenmyndigheterna som har angivet ett kvävebe- ting för kommunala avloppsreningsverk. Det uppgår till 2 500 ton och kan jämfö- ras med kvävebetinget för BSAP på 3 000 ton, varav 1 046 ton för bassängen Egentliga Östersjön (en del av distriktet Norra Östersjön) om det fördelas i enlighet med bassängfördelningen i Sveriges preliminära åtagande. Vid den jämförelsen skulle alltså betinget för MKN bli större än betinget för BSAP. (B 1.2.1) Ett certifikatssystem för kvävebetinget i BSAP har goda förutsättningar att även klara sektorns kvävebeting för MKN genom synergieffekterna mellan de båda typerna av betingen. Om vissa kustvattenförekomster har sämre status än andra inom bassängen kan det dock krävas att certifikatssystemet differentieras mellan olika havsområden, bassänger, distrikt eller kustområden. Detta kan uppnås genom att fastställa ett särskilt golv för den bassäng, det distrikt eller delområden där be- tingen för MKN begränsar relativt mer.30 _{Det finns därmed inte skäl till att i nulä-} get analysera ytterligare ett sektorsspecifikt styrmedel för MKN med avseende på kväve.

5.4

Styrmedel för MKN fosfor

MKN med avseende på fosfor i vattendirektivet är definierade för såväl inlands- som kustvatten vilket innebär att belastningar och lokala beting för vattenföre- komsterna blir en funktion av bl. a vattnets flödesvägar och retention mellan ut- släppspunkterna inom varje avrinningsområde (se förenklad illustration i figur 5.1 i avsnitt 5.2.1). Sammanfattningsvis kan man konstatera att den geografiska upplös- ningen för fosforbeting i nuvarande åtgärdsprogram 2009-2015 varierar från beting på distriktsnivå till beting på huvudavrinningsområde och delar av huvudavrin- ningsområde (Göta Älv inom Västerhavets distrikt). De åtgärdsprogram som har beting enbart på distriktsnivå konstaterar dock att i kommande regionala och lokala åtgärdsplaner behöver mer specificerade åtgärdsbehov tas fram. (B 4.1.8)

Eftersom det inte är klart vilka geografiska upplösningar som åtgärder och beting i åtgärdsprogrammen kommer att hamna på hos Vattenmyndigheterna i de olika distrikten (vilka i princip inte behöver använda samma upplösningsnivåer) kan inte

30 _{I sådana fall bör en avvägning göras mellan de ökade resurser och administration som en} differentiering mellan olika områden ger och den förbättrade miljöeffekt som det kan ge.

ett lämpligt styrmedel utses ännu. Istället har en fallstudie på Västerhavets distrikt genomförts där fem olika styrmedel dimensioneras och jämförs.