KARV Utsläpp

(ton) netto 2010 Beting till 2021 jämfört 2006 Beting till 2021 jämfört 2010 Egentliga Östersjön 2 000 – 10 000 10 000 – 100 000 > 100 000 68 49 9 670 1 584 2 627

Totalt Egentliga Östersjön 126 4 882 1 042 1 046

Kattegatt 2 000 – 10 000 10 000 – 100 000 > 100 000 60 29 1 789 1 432 1 239 Totalt Kattegatt 90 3 460 1 760 1 535 Öresund 2 000 – 10 000 10 000 – 100 000 > 100 000 6 7 2 49 288 494 Totalt Öresund 15 831 198 134

Avloppsreningsverk i den minsta storleksklassen 2 000 – 10 000 anslutna släpper igenomsnitt ut 14 ton kväve per år och är 130 till antalet (B 1.5). De medelstora avloppsreningsverken 10 000 – 100 000 anslutna har en genomsnittlig utsläppsnivå på drygt 40 ton kväve per år och är ca 85 till antalet. De allra största avloppsre- ningsverken är 12 st. med mer än 100 000 anslutna har en genomsnittlig utsläpps- nivå på 350 ton. Generellt har mindre verksamheter lägre reningsgrad (0,44) än större avloppsreningsverken (0,72).37 _{Det förklaras till stor del av att avloppsre-} ningsverk under 10 000 pe inte haft krav på kväverening.

Tabell B1.5 Utsläppskarakteristik kommunala avloppsreningsverk per stor- leksklass

Storlek Genomsnitt- lig renings- grad (%)

Utsläppskarakteristik (kg)

Medel Median Min Max

2000 – 10 000 pe 0,44 16 839 14 000 1 050 52 000

10 000 – 100 000 pe 0,62 56 650 41 600 5 600 232 102

>100 000 pe 0,72 408 734 347 148 116 717 1 238 534

Den första frågeställningen är om avloppsreningsverk med färre anslutna än 10 000 anslutna ska omfattas av styrmedlet eller inte. Av administrativa skäl kan det vara fördelaktigt att omfatta endast de ca 100 avloppsreningsverk som har fler än 10 000 anslutna personekvivalenter. Dessa omfattas av avloppsdirektivet och föreskrifter- na SNFS 1994:7 och har idag högre krav på mätning och provtagning.

En avgränsning hos omfattningen bör föregås av en analys av de incitament som styrmedlet skapar för verksamheter kring den nedre gränsen. Inte minst ekono- miska styrmedel kan skapa snedvridande incitament för verksamheter som ligger kring den nedre gränsen att dimensionera anläggningen så att man antingen hamnar under eller ovanför gränsen.

Figur B1.1 visar ett diagram med 2010 års data över de 10 avloppsreningsverk som ligger på var sida (precis under respektive över) dagens undre gräns på 10 000 anslutna personekvivalenter där de generella föreskrifterna SNFS 1994:7 griper in med krav på kväverening. Skillnaden i lutning hos de båda regressionslinjerna i segmentet under respektive över 10 000 nivån antyder en snedvridning i fördelning vid 10 000 gränsen. Det antyder att gränsen för kväverening i SNFS 1994:7 redan idag kan ge incitament att dimensionera anläggningar under gränsen. Sådana sned-

37 _{Reningsgrad är antal procent som renar bort i avloppsreningsverket. Om q är inkommande mängd} (kg) och e är utgående mängd (kg) av ett ämne så är reningsgraden 1 – e/q.

vridande incitament kan förstärkas om ett ekonomiskt styrmedel införs med samma gräns för omfattningen.

Figur B1.1 Rangordning av kommunala avloppsreningsverk kring 10 000 pe nivån

Om ett ekonomiskt styrmedel används talar detta för att inkludera alla tillstånds- pliktiga avloppsreningsverk, dvs. de som har 2 000 anslutna eller mer. Ett ekono- miskt styrmedel har dessutom en jämförelsevis låg extra administrativ kostnad för att inkludera ytterligare verksamheter. Ytterligare argument för att inkludera alla tillståndspliktiga avloppsreningsverk är att ju fler verksamheter som är med och bidrar (med processoptimeringar som går jämförelsevis fortare att genomföra) desto större blir också minskningspotentialen och betinget kan nås tidigare. Figur B1.2 visar den totala åtgärdskostnaden för sektorn för att nå det återstående betinget (ca 2 700 ton reduktion till kustvatten) med ett ekonomiskt styrmedel (som likställer marginalkostnaderna). Den heldragna kurvan anger den totala åtgärds- kostnaden om endast de 97 verksamheter med fler än 10 000 anslutna personekvi- valenter omfattas. Den streckade kurvan anger totala åtgärdskostnader om alla 230 verksamheter med fler än 2 000 anslutna omfattas. Vid betinget 2 714 ton uppgår den totala åtgärdskostnaden till drygt 200 respektive 138 miljoner kronor. Bespa- ringen för branschen om alla 230 verksamheter omfattas är alltså 62 miljoner kro- nor och överstiger de administrativa kostnader av att de extra verksamheter som inkluderas. Vid reduktionsnivåer upp till 2 000 ton är det kostnadseffektivt att re- ningen endast sker vid verksamheter > 10 000 pe. Totala åtgärdskostnader i figur B1.2 har tagits fram genom optimering i GAMS för olika reduktionsnivåer som begränsning (B 5.2). Kostnadsdata kommer från IVL (2011).

Figur B1.2 Totala kostnader för att minska kvävebelastningen på kuster- na inom BSAP-området för olika grupperingar av verksamheter

Vid användandet av ett ekonomiskt styrmedel är det samhällsekonomiskt lönsamt att inkludera alla 230 verksamheter och dra nytta av att fler verksamheter bidrar till att betinget nås. Beträffande konsekvenser för mätning av kväve se B 1.10.5. Figur B1.3 visar hur de totala åtgärdskostnaderna fördelar sig mellan de olika stor- leksklasserna för olika betingsnivåer till följd av ett ekonomiskt styrmedel (lika marginalkostnader i en GAMS optimering). Vid det återstående betinget 2 700 ton hamnar ca 25 % av de totala åtgärdskostnaderna på verksamheter 2 000 – 10 000 pe, knappt 40 % på verksamheterna 10 000 – 100 000 pe och ca 35 % på verksam- heter över 100 000 pe.

Figur B1.3 Fördelning av totala kostnader på olika storleksklasser av verk- samheter

Om tillståndsprövning används uppkommer problemet med ökande administrativa transaktionskostnader ju fler verksamheter som omfattas. Resursbegränsningen skapar en avvägning mellan antal verksamheter som (hinner) omprövas och hur stränga villkorsnivåerna måste vara för just dessa verksamheter. Ju färre av- loppsreningsverk som omprövas, desto strängare måste utsläppsvillkoren vara så att betinget kan nås. Resultaten för beräkningar av dessa avvägningar presenteras i B 2.1.

De resurser som åtgår vid tillståndsprövningsprocessen lägger en begränsning för hur många avloppsreningsverk som kan omfattas. Samtidigt måste ett minsta antal avloppsreningsverk omprövas för att nå betinget. Om endast avloppsreningsverk med fler än 10 000 anslutna skulle avses, alltså de ca 100 avloppsreningsverk som omfattas av avloppsdirektivet och SNFS 1994:7, behöver uppåt 60 av dessa få strängare villkor i intervallet med åtminstone 6-7 mg/l (B 2.1). Majoriteten av dessa minskningar behöver ske med stora ombyggnationer som kräver nya tillstånd (B 1.4.3).

Även generella föreskrifter drabbas av en avvägning mellan det antal verksamheter som kan omfattas av resurs- och rimlighetsskäl och strängheten hos kravnivåerna. Detta eftersom föreskrifterna kommer att gälla för alla verksamheter som inklude- ras. Generella föreskrifter som t.ex. innefattar alla 230 avloppsreningsverk inom BSAP-området kan t.o.m. leda till att än fler prövningar behöver genomföras, än vid tillståndsprövning (B 2.2). Även med generella föreskrifter måste alltså en avvägning göras mellan vilka verksamheter som omfattas samt vilka kravnivåer som krävs för att betinget ska nås. Generella föreskrifter träder dessutom ikraft för alla inkluderade verksamheter vid ett visst datum, vilket kan skapa problem med kapacitetsbegränsningar i konsult- och entreprenadbranschen (B 2.2).

B 1.1.2.2 GEOGRAFISK FÖRDELNING

I regeringens havsmiljöskrivelse framgår inte hur kvävebetinget på 3 000 ton ska fördelas geografiskt mellan de tre bassänger som ingår i BSAP området. Om be- tinget ska fördelas mellan bassänger kan ett naturligt val vara att fördela betinget i proportion till Sveriges preliminära bassängåtagande i BSAP (se tabell B1.3). Om inte VA-sektorns beting fördelas i proportion till Sveriges åtaganden, kan andra sektorer få kompensera för VA-sektorns avvikelse från fördelningen i Sveriges åtagande. Det finns flera avvägningar inför beslutet huruvida betinget ska fördelas mellan bassänger eller ett beting för hela BSAP-området:

 Vikten av att Sverige fyller sina åtaganden per bassäng enligt BSAP (talar för beting per bassäng)

 En kostnadseffektiv fördelning för branschen (talar för ett beting för alla bassänger)

 Mer komplicerat att styra utsläppsreduktioner mellan bassänger med dif- fusa källor inom jordbruket än med punktkällor (talar för ett beting per bassäng).

 Betingen är preliminära och kommer inte att fastställas inom HELCOM förrän 2013 (talar för att avvakta ett beslut om beting per bassäng)

Flera av dessa avvägningar är sektorsöverskridande och går utanför detta uppdrag. I detta uppdrag analyseras därför två fall. Dels ett beting för alla tre bassänger som omfattas av BSAP och dels en fördelning av beting mellan bassänger som är pro- portionell med fördelningen enligt Sveriges preliminära åtagande per bassäng. De två fallen illustreras i tabell B1.6. som visar hur stor genomsnittlig utsläppsredukt- ion och förändring i genomsnittlig reningsgrad det blir om kvävebetinget skulle läggas som ett beting på hela BSAP-området alternativt fördelas på tre beting mel- lan de tre bassängerna (enligt Sveriges åtagande per bassäng i HELCOM). Fördelning med ett beting per bassäng innebär att Kattegatt får en något större ökning i reningsgrad jämfört med ett beting för hela BSAP-området. Kattegatt var, å andra sidan, den bassäng som hade den lägsta genomsnittliga reningsgraden av de tre bassängerna 2010. En fördelning med beting per bassäng skulle innebära en utjämning så att Kattegatt hamnar på en reningsgrad som ligger mellan den i Egentliga Östersjön och Öresund.

Att utöka antalet verksamheter (omfattningen), till att även inkludera tillståndsplik- tiga avloppsreningsverk under 10 000 anslutna personekvivalenter halverar nästan den genomsnittliga utsläppsmängden per verksamhet i Egentliga Östersjön och Öresund. I Kattegatt sjunker den med 2/3 om alla tillståndspliktiga avloppsrenings- verk omfattas. De förklaras delvis av att andelen avloppsreningsverk under 10 000 anslutna personekvivalenter är något större i Kattegatt än i de andra två bassänger- na. Om ett beting ska fördelas mellan bassängerna bör man ytterligare överväga att även omfatta avloppsreningsverk från 2 000 anslutna för att fördela bördan jämnare i Kattegatt.

Tabell B1.7 visar hur en fördelning av utsläppsreduktioner skulle bli med ett eko- nomiskt styrmedel baserat på kostnadsminimering av åtgärdskostnader från IVL (2011) vid optimering i GAMS (B 5.2). Siffrorna anger hur stora reduktionerna och marginalkostnaderna (marknadspriserna med ett handelssystem) skulle bli per bas- säng med ett system per bassäng. Den utmärkande observationen är att betinget i Öresund skulle begränsas av vad som är tekniskt möjligt (med de åtgärder som ingår i åtgärdskostnadsdata i IVL (2011)) vilket innebär ett marknadspris på 1 472 kr.

Tabell B1.6 Genomsnittlig utsläppsreduktion per avloppsreningsverk för olika omfattningar efter storlek och geografisk fördelning

Omfattning Ett beting för hela BSAP-området

Ett beting per bassäng proportionellt efter Sveriges bassängbeting Egentliga Östersjön Kattegatt Öresund > 2000 pe Antal verksamheter 231 126 90 15 Genomsnittlig reduktion (ton) per verksamhet 13 8 17 9 Utsläppsreduktion i genomsnitt (%) 25 14 39 16 Genomsnittlig reningsgrad 2010 (efter åtgärder) 0,65 (0,74) 0,65 (0,70) 0,60 (0,76) 0,81 (0,84) > 10 000 pe Antal verksamheter 97 58 30 9 Genomsnittlig reduktion (ton) per verksamhet 31 21 53 19 Utsläppsreduktion i genomsnitt (%) 31 21 53 22 Genomsnittlig reningsgrad 2010 (efter åtgärder) 0,68 (0,78) 0,68 (0,75) 0,62 (0,82) 0,78 (0,83)

Inom parentes i tabell B1.7 visas siffrorna med ett system för alla tre bassänger. Marginalkostnaden (det estimerande marknadspriset med ett handelssystem) ham- nar på på 111 kr/kg i alla bassänger. Fördelningen av utsläppsreduktioner (inom parentes) skiljer sig inte nämnvärt från de bassängbeting som följer av Sveriges åtagande. Med utgångspunkt från åtgärdskostnaderna i IVL (2011) finns alltså i nuläget inget direkt skäl att ha ett system per bassäng.

Tabell B1.7 Fördelning av utsläppsreduktioner mellan bassänger med ett ekonomiskt styrmedel

Sammanfattningsvis, vid ett ekonomiskt styrmedel finns för närvarande inget som tyder på att ett system per bassäng behövs. Vidare, alla ca 230 tillståndspliktiga avloppsreningsverk bör omfattas då ett ekonomiskt styrmedel används. Detta för att undvika snedvridande incitament kring en undre gräns för omfattningen och få en maximal minskningspotential (med processoptimeringar) som därmed når be- tinget tidigare (B 1.4.2). En konsekvens av detta är att alla verksamheter delar på bördan, genom att utnyttja full potential till att realisera processoptimeringar där de finns.

Om tillståndsprövning eller generella föreskrifter används kommer de administra- tiva resurser och kostnader som krävs att ge en övre gräns för hur många av- loppsreningsverk som kan omfattas. Det blir därmed en avvägning mellan vilka kravnivåer som är möjliga och hur många verksamheter som kan omfattas. Dessa frågor analyseras vidare i B 2.1 och B 2.2.

Tre system (ett sy-

stem) Mål (ton)

Förändring sedan 2006

(ton) Kvar (ton) MC (kr/kg)

Eg. Östersjön 1 042 4 1 046 (1 113) 94 (111)

Kattegatt 1 760 -226 1 535 (1 514) 112 (111)

Öresund 198 -64 128* (87) 1 472 (111)

Box 1.1 Sammanfattning av kriterier för styrmedelsutformning 1) Betinget för BSAP är ett aggregerat beting dvs. ett beting för utsläppssum-

man från många verksamheter.. Ett styrmedel som direkt reglerar summan av utsläpp har då större precision.

2) Vid ekonomiska styrmedel bör övervägas att inkludera samtliga tillstånds- pliktiga avloppsreningsverk eftersom snedvridande incitament annars riske- ras uppkomma kring en nedre gräns. Ett annat argument är att ju fler verk- samheter som är med och bidrar (med processoptimeringar) desto större blir också minskningspotentialen och desto fortare nås betinget.

3) För närvarande finns inget som talar för att ha ett system per bassäng om man väljer ekonomiska styrmedel. Ett system för alla bassänger ger med tillgänglig åtgärdskostnadsdata en fördelning som är snarlik den fördelning som uppkommer om betinget fördelas på bassänger i enlighet med Sveri- ges preliminära åtagande.

4) Vid tillståndsprövning eller generella föreskrifter behöver en avvägningsa- nalys göras mellan hur många verksamheter som av resurs- och rimlig- hetsskäl kan omfattas och hur stränga krav dessa behöver få för att klara betinget.

5) Betinget ska vara uppfyllt redan till 2021 vilket är svårt att uppfylla oavsett styrmedel. Ett lämpligt styrmedel bör då på effektivaste sätt kunna utnyttja den fulla potentialen till utsläppsreduktioner för att nå målet så snart möjligt därefter.

B 1.2 Synergier mellan BSAP och MKN