Tidsåtgången för att fastställa utsläppsvillkor i tillståndsprocessen

En förutsättning vid tillståndsprövning enligt miljöbalken och utgångspunkten när det gäller tillämpning av föreskrifterna, är att i ett enskilt fall kan det vara motive-

rat att ställa längre gående reningskrav många gånger, än vad som följer av SNFS 1994:7 genom tillämpning av hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Miljökvali- tetsmålet Ingen Övergödning samt miljökvalitetsnormerna för vatten kan vara ex- empel på sådana motiv.

I motsats till utsläppskraven i SNFS 1994:7 har hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbal- ken inga angivna kvantitativa utsläppsnivåer för motiv som dessa. Dessa behöver då framkomma under förhandlingen i tillståndsprocessen och fastställas med beslu- tet i MPD (eller en domstolsdom vid överklagande) baserat på underlag och argu- mentation som verksamhetsutövare och tillsynsmyndighet m.fl. för fram.

Såväl verksamhetsutövare som tillsynsmyndigheter har i enkätsvaren fört fram att tillståndsprocessen blir mer utdragen ”när villkoren inte är satta”, dvs. när ut- släppsvillor ska fastställas med hänvisning till hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och inte genom redan fastställda utsläppskrav i de generella föreskrifterna SNFS 1994:7 eller en tydlig rättspraxis. En verksamhetsutövare skriver:

”Processen kan bli utdragen när villkoren inte är satta.” En annan skriver:

”Projektet genomfördes efter föreläggande från Länsstyrelse… [med hänvisning till utsläppskraven i SNFS 1994:7] och tillståndsprövning samt förankring gick

därför relativt snabbt.”

Denna erfarenhet har även tillsynsmyndigheterna i sina svar. En tillsynsmyndighet skriver:

”Om tillsynsmyndigheten är den som ska få verksamhetsutövaren att ompröva sitt tillstånd så kan det ta lång tid om det inte finns några föreskrifter för inom vilken tid tillståndet ska vara omprövat. Om det finns en föreskrift med tydliga villkor och tidsramar, så borde inte arbetsbördan bli så stor för tillsynsmyndigheten.”

Det finns två förklaringar till kommentaren ovan. För det första det är förenat med större administrativa kostnader i form av s.k. transaktionskostnader (detta är kost- nader som kan påverka beteendet hos aktörer) om tillsynsmyndigheten skulle välja att driva frågan om längre gående utsläppskrav enligt hänsynsreglerna är eftersom det då krävs att myndigheten begär in ett mer omfattande underlag av verksam- hetsutövaren för att kunna motivera de i förhållande till föreskrifterna längre gå- ende kraven i prövningen. Verksamhetsutövaren tar fram dessa och de ytterligare underlag (t.ex. undersökningar om miljöeffekter och kostnader) som denne själv vill föra fram i prövningsprocessen eventuellt för att hävda att utsläppskraven i de generella föreskrifterna bör gälla. Detta kräver mer förberedelser och större hante- ring av underlag, vilket tar tid och resurser i anspråk hos myndigheterna som redan har en tung arbetsbörda. Processen går snabbare och tar mindre resurser från myn-

digheterna om dessa istället tillämpar nivåerna i föreskrifterna i besluten än att inhämta underlag och bedöma vad som är bästa möjliga teknik. På verksamhetsut- övarens sida handlar det dessutom om att den kommunala förankringsprocessen kan gå snabbare om det hänvisas till ett utsläppskrav i de generella föreskrifterna. Förutom den större arbetsbördan är utfallet av att hänvisa till hänsynsreglerna mer otydligt och osäkert för myndigheterna. Myndigheterna står inför valet mellan att använda sig av det tydliga och säkra utsläppskravet i de generella föreskrifterna, eller att hävda längre gående villkor baserat på hänsynsreglerna i 2 kap. 2–5 §§ i miljöbalken som saknar tydlighet i form av ett kvantitativt utsläppskrav. Förutom den extra arbetsbördan skriver en tillsynsmyndighet att det ”dessutom är stor risk

för överklagande om VU inte vill söka nytt tillstånd”. Ett överklagande till högre

instans innebär än större arbetsbörda och tidsåtgång och utfallet går kanske inte myndighetens väg. Myndigheten kunde i sådana fall ha använt resurserna på ett bättre sätt.

I såväl teori som beteendeexperiment inom ekonomi har man funnit flera förkla- ringar till varför beslutsfattare undviker osäkra utfall där det är svårt att bedöma sannolikheten för olika utfall (Ellsberg, 1961). Vid ett beslut mellan två utfall där det ena utfallet har en precis/säker angivelse och det andra utfallet har en dif- fus/osäker angivelse kan det leda till beslutsval där utfallet med det precisa/säkra utfallet väljs även då det andra utfallet rimligen borde ha valts eftersom det har en högre förväntad nytta hos beslutsfattaren. Detta har kallats osäkerhetsaversion eftersom beslutsfattaren undviker att utsätta sig för osäkerheten i det mest önskade men diffust angivna utfallet. I detta fall är det säkrare och enklare för tillstånds- och tillsynsmyndigheterna att använda sig av de givna nivåerna i föreskrifterna i besluten än att inhämta mer underlag och pröva vad som är bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3-7 §§ MB.

Följden blir att villkorsnivåer som utgår från föreskrifterna ”tränger ut” längre gående krav som skulle kunna hävdats med hänsyn till hänsynsreglerna och t.ex. miljökvalitetsmålet Ingen övergödning (jämför med problematiken kring villkors- sättning med avseende på MKN i B 4.1.7). Om utsläppskravet i föreskrifterna blir vägledande i allt fler prövningsprocesser kan en rättspraxis som väger in hänsyns- reglerna för att nå miljömålet Ingen övergödning eller följa miljökvalitetsnormer för vatten få svårt att utvecklas. Här kan spela in att utsläppskravet i föreskrifterna infördes på 1990-talet innan det hade utvecklats en rättspraxis för kvävevillkor. Kravnivån i föreskrifterna blev därmed direkt vägledande för utbyggnaden av de kommunala avloppsreningsverken.

Redan vid införandet av miljöbalken på 1990-talet uppkom frågor huruvida till- ståndsprövning eller generella föreskrifter skulle användas för miljöfarlig verksam- het och om det fanns någon konflikt emellan de två typerna av reglering. En av utgångspunkterna vid införandet av miljöbalken var att det för miljöfarlig verk- samhet i ökad omfattning skulle kunna meddelas generella föreskrifter både i frå-

gor av mer övergripande natur och ifråga om skyddsåtgärder för särskilda verk- samheter och områden (se prop. 1997/98:45 del 1 s. 340 f.). Som exempel på ett område där generella föreskrifter med fördel borde kunna användas i stället för individuell prövning omnämndes behandlingen av kommunalt avloppsvatten från tätorter. Regeringen uttalade bland annat att det inom landet finns ett stort antal

kommunala avloppsreningsverk, som är tillståndsprövade enligt miljöskyddslagen

och att reningsverken till sin utformning är tämligen lika varandra. Att åstad- komma skärpningar av villkoren för varje reningsverk genom omprövning av varje enskilt beslut framstod enligt regeringen som onödigt inte minst med hänsyn till de

resurser detta skulle kräva. Regeringen hänvisade därvid till artikel 12.2 i avlopps-

direktivet (91/271/EEG) där det anges att behöriga myndigheter ska säkerställa att utsläpp från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse omfattas av på för- hand fastställda regleringar och/eller särskilda tillstånd, vilket innebär att det även enligt direktivet kan meddelas generella regler på detta område. Vidare hänvisade regeringen till artikel 12.4 som anger att regleringarna och/eller tillstånden regel- bundet ska ses över och vid behov anpassas. Regeringen uttalade därutöver föl- jande (se prop. 1997/98:45 del 1 s. 343):

Enligt EG:s rättsordning på miljöområdet råder alltså inte heller något motsats- förhållande mellan generella regler och individuell prövning. Tvärtom finns det även andra direktiv med tillståndsplikt för en rad olika verksamheter och enligt EG:s regelsystem gäller då att tillståndsmyndigheten vid sin prövning av ett ärende är skyldig att rätta sig efter de generella föreskrifter som EU fast- ställt i fråga om såväl skyddsåtgärder som miljökvalitet. På motsvarande sätt skulle alltså de svenska tillståndsmyndigheterna kunna förfara vid en prövning av en tillståndsansökan där också generella föreskrifter gäller för verksamhet- en i fråga.

Detta uttalande förbigår den omvända situation som nu råder, nämligen att kravni- våerna i de generella föreskrifterna SNFS 1994:7 blir minimikrav när tillstånds- prövningens villkorssättning behöver gå längre än dessa kravnivåer för att genom- föra betingen för BSAP och MKN.

B 1.8.5 Fastställandet av utsläppsvillkor i tillståndsprocessen