Miljökvalitetsrelaterad styrning (MRS)

Det förekommer i stort sett två grundläggande tillvägagångssätt för att kontrollera utsläpp från avloppsreningsverk i olika länder. Sedan styrmedel för avloppsre- ningsverk började införas under 1960- och 70-talen har detta i de flesta länder skett med teknikrelaterad styrning (TRS). Kortfattat innebär det att utsläppskrav fast- ställs med referens till tekniknivå t.ex. enligt en definition av bästa tillgängliga teknik (Best Available Technology, BAT). I Sverige sätts t.ex. utsläppsvillkor enligt hänsynsreglerna 2 kap. 2 - 5 §§ MB som bl.a. innefattar bästa möjliga teknik (BMT). Detta innebär även att kraven sätts utifrån ett verksamhetsperspektiv. (B 4.1.1)

Miljökvalitetsrelaterade normer (Environmental Quality Standards, EQS) innebär att utsläppskrav istället sätts med referens till ”miljökvalitetsmål”, (Environmental

Quality Objective EQO) som t.ex. kan vara kvalitativa mål kopplade till t.ex. bio-

logisk mångfald eller skydd av dricksvatten. Miljökvalitetsrelaterade normer som härleds från EQO är kvantitativa begränsningsvärden i miljön. De kan t.ex. vara en högsta tillåtna koncentrationshalt av ett ämne i en vattenförekomst. Det väsentliga är varje vattenförekomst får egna normer beroende på lokala omständigheter (Haans et al., 1998). Miljökvalitetsrelaterade normer (EQS) motsvarar det som har införts som miljökvalitetsnormer (MKN) i Sverige. (B 4.1.1)

Miljökvalitetsrelaterade normer, och därifrån härledda krav, tillämpas för av- loppsreningsverk i olika utsträckning och utformning sedan 1990-talet i t.ex. USA, vissa delar av Kanada, Australien, Nya Zeeland och numer också i EU i och med ramdirektivet för vatten (2000/60/EG).

Förenklad illustration av miljökvalitetsrelaterad styrning för vatten

Figur 5.1 illustrerar ett Y-format hydrologiskt nätverk i form av ett huvudavrin- ningsområde med fem avloppsreningsverk i fem kommuner 1, 2, 3, 4 och 5. Det finns inga andra utsläppskällor i området. Avloppsreningsverk 1 och 2 är lokali- serade i Grönlän och tillhör ansvarsområdet för Grönläns tillståndsmyndighet. Avloppsreningsverk 3-5 är lokaliserade i Rödlän och tillhör ansvarsområdet för Rödläns tillståndsmyndighet. Uppdelningar som dessa förekommer i flera avrin- ningsområden i Sverige. I t.ex. Göta Älvs huvudavrinningsområde hör de av- loppsreningsverk (20 st.) som ligger uppströms i Örebro och Värmlands län till miljöprövningsdelegationen (MPD) i Örebro län medan de avloppsreningsverk (27 st.) som ligger nedströms i Västra Götalands län hör till MPD i Västra Götalands län.23

23 _{Inom Västerhavets distrikt har man inte tagit fram beting på vattenförekomstsnivå. Istället har man} delat in distriktet med en upplösning för beting på huvudavrinningsområden. Det största

huvudavrinningsområdet, Göta Älv, är dock uppdelat med beting på mindre avrinningsområden. Beting på nivån avrinningsområden innebär att de avloppsreningsverk som har utsläppspunkter inom

För enkelhetens skull antar vi att det bara finns två vattenförekomster Övervattnet och Nervattnet.24 Varje vattenförekomst har en MKN som leder till ett beting för de avloppsreningsverk som påverkar vattenförekomsten. Övervattnet påverkas av avloppsreningsverken 1, 2 och 3. Från miljökvalitetsnormerna för Övervattnet kan härledas ett aggregerat beting för att följa MKNÖ som faller på avloppsreningsverk 1, 2 och 3.

Figur 5.1 Illustration av miljökvalitetsbaserad styrning för vatten

Nervattnet påverkas av samtliga fem avloppsreningsverk och på dessa faller därför ett aggregerat beting att följa MKNN. Det aggregerade betinget för Nervattnet för- utsätter att den reduktion som ska göras enligt betinget för Övervattnet verkligen görs. Med andra ord, om inte betinget för MKNÖ nås, så riskeras att betinget för att följa MKNN inte heller nås (kedjeeffekten).

Syftet med miljökvalitetsrelaterad styrning är att skydda och säkerställa vattenkva- liteten i ett vattensystem. Detta skulle man i princip kunna göra med teknikrelate- rad styrning genom att t.ex. genomdriva bästa möjliga teknik vid alla utsläppskällor i kombination med en stoppregel som i enskilda fall förbjuder verksamheten då inte ens bästa möjliga teknik är tillräcklig.

varje avrinningsområde delar på betinget vilket schematiskt sett motsvarar upplösningen i den förenk- lade modellen i figur 5.1 med beting för enbart Övervattnet och Nervattnet.

24 _{Fler vattenförekomster mellan avloppsreningsverkens utsläppspunkter komplicerar bilden men tillför} inget som förändrar den principiella strukturen.

3 5 2 1 4 Grönlän Rödlän MKNN MKNÖ Övervattnet Nervattnet

Miljökvalitetsrelaterad styrning, å andra sidan, innebär att hänsyn tas till de varie- rande behov av åtgärder som finns i ett vattensystem. Resurser (i form av administ- ration vid myndigheter samt administration och åtgärder vid verksamheter) styrs dit där de har störst verkan för att därmed tidigare nå god vattenstatus. Om resurserna sattes in lika med lika prioritering över alla verksamheter (såsom t.ex. vid en skärpning av kraven i generella föreskrifter eller en BAT-slutsats i villkoren) skulle det kunna ta betydligt längre tid att nå god vattenkvalitet om verksamheterna är många. Detta eftersom resurserna (i form av administration vid myndigheter samt administration och åtgärder vid verksamheter) sprids ut över alla verksamheter istället för att fokuseras där de har störst verkan för att nå god vattenkvalitet i vat- tensystemet. Miljökvalitetsrelaterad styrning är således effektivare när:

1) Det återstår stora åtgärder att genomföra för att nå god vattenkvalitet dvs. det är en stor skillnad mellan verksamheternas nuvarande utsläppsnivåer och de kravnivåer som är förenliga med god vattenstatus

2) Det finns en stor geografisk variation var åtgärderna behöver sättas in för att nå god vattenstatus

De flesta styrmedelsanalyser inom styrmedelsforskningen utgår från ett hydrolo- giskt nätverk för vattensystemet och tar fasta på att miljökvalitetsrelaterade krav (MKN) har fastställts per vattenförekomst i detta nätverk. Uppgiften består sedan i att utforma styrmedel som kan gå från MKN till åtgärder.

Styrmedel för miljökvalitetsrelaterade mål

I snart 40 år har styrmedelsforskningen analyserat hur styrmedel kan utvecklas för att kunna styra för lokala miljökvalitetsrelaterade krav härledda från s.k. ”miljökva- litetsmål” (Environmental Quality Objective, EQO) för luft och vatten. Forskning- en har fokuserat på att skapa den helhetlighet hos styrningen som förutsätts för att nå målen (EQO) tidigare och mer effektivt. En sammanfattning av styrmedels- forskningen kring miljökvalitetsrelaterade mål för vatten pekar ut fyra kriterier hos ett styrmedels egenskaper som väsentliga för genomförande av miljökvalitetsrelate- rade mål. (B 4.1.1 – 4.1.4)

1. Aggregeringskriteriet: Miljörelaterade mål innebär att utsläppskrav sätts med hänvisning till vattenkvaliteten. När denna påverkas av flera verksamheter samtidigt kan ett utsläppskrav härledas till den grupp av verksamheter vars ut- släpp når vattenförekomsten istället för enskilda verksamheter. Det innebär i princip att utsläppssumman från verksamheterna behöver kontrolleras. 2. Koordinationskriteriet och mängdkriteriet: För ett kontrollerat genomförande

behöver verksamheternas utsläppskrav fastställas samordnat, dvs. ett ut- släppskrav för en verksamhet kan generellt inte fastställas oberoende av ut- släppskraven för andra verksamheter. En bördefördelning förutsätts därmed.

3. Variationskriteriet: Utsläppskraven behöver kunna ta hänsyn till de varierande behov av krav, geografiskt och över tid, som finns i ett vattensystem för att nå god vattenstatus.

4. Substituerbarhetskriteriet: Att tidigare nå god vattenkvalitet genom att allokera om resurser (i form av administration vid myndigheter samt administration och åtgärder vid verksamheter) dit där de har störst verkan. Detta kräver mer än bara variationskriteriet bl.a. får effektivitet och kostnadseffektivitet ytterligare en dimension eftersom de nu kan bidra till ett tidigare genomförande då till- gängliga resurser sätts in där de gör större verkan för att nå MKN. En given re- sursinsats kan följaktligen tidigare nå god status.

Några embryon till kriterierna ovan förekommer i miljöbalken i sammanhanget miljökvalitetsnormer. Enligt 16 kap. 8 § MB kan två eller flera verksamhetsutövare som kommer överens om det få gemensamma villkor om det ökar möjligheterna att följa miljökvalitetsnormer. Villkoren får avgöras genom gemensamt beslut om tillstånd som innehåller villkor för verksamheterna eller genom skilda beslut med gemensamma villkor (aggregerings- och koordinationskriteriet). (B 4.1.6)

För miljökvalitetsnormer som är gränsvärdesnormer sägs i 2 kap. 7 § tredje stycket MB att kompensatoriska åtgärder får genomföras som kompensation för en ökning i utsläpp om det kan antas ge ökade förutsättningar att följa normen på längre sikt eller i ett större geografiskt område. Detta är i viss utsträckning en tillämpning av substituerbarhetskriteriet. (B 4.1.6)

Införandet av miljökvalitetsnormer inom miljöbalkens regelverk tycks dock inte i övrigt ha haft någon större koppling med styrmedelsforskningen om miljökvalitets- relaterad styrning. Frågan har dock berörts på senare tid av t.ex. Gipperth (1999, 2003).