Trestegs styrmedelsanalys
B 1.6.3 Underlag till länsstyrelsernas kostnader för tillstånds prövning
För att få en uppskattning av hur mycket tid länsstyrelserna lägger ner för till- ståndsprövningen har vi i en enkätintervju låtit några länsstyrelser uppskatta den tid de lade ner per prövning under år 2011. Tre länsstyrelser svarade (Dalarna, Västra Götaland och Östergötland). Den genomsnittliga kostnaden för en tillståndspröv- ning uppgår till 30 000 – 87 000 kronor och varierar mycket beroende på storlek, val av teknik, recipient, lokalisering etc. Tillsynen per verksamhet uppgår till mel- lan 9 000 och 19 000 kronor, samtliga uppskattningar finns nedan, i tabell B1.18.
50 Timkostnad beräknat utifrån Tillväxtverkets siffror på 371 000 kronor per timme för administrativa uppgifter.
Tabell B1.18 Länsstyrelsernas uppskattningar för tillståndsprövningen
Aktivitet Antal dagar Genomsnittlig
kostnad (kro- nor)
Tillståndsprövning 8 – 23 30 000 – 87 000
Överklagande 2 – 8 1 000 – 15 000
Tillsyn 2,5 – 5 9 000 – 19 000
Tabell B1.19 Detaljerade kostnadsuppgifter per moment för tillståndspröv- ning på länsstyrelserna år 2011. Aktivitet Arbets- tid (antal dagar) Min kostnad (kro- nor)51 Max kostnad (kro- nor)2 Genom snittlig kostnad (kro- nor)2 Tillståndsprövning
Tidigt samråd (innan ansökan om tillstånd görs och en MKB upprät- tas)
1-4
3 700 14 800 9 250
Ansökan, inkl MKB kommer in. Beredning av ärenden
0,5-4
1 850 14 800 8 320
Remissrunda – kompletteringar 0,25-0,5 920 1 850 1 390
Ev. kompletteringar begärs in av VU
1-2
3 700 7 400 5 550
Kungörelse (Prövningsmyndighet- en utfärdar kungörelse om ansö- kan)
0,5-1
1 850 3 700 2 780
Remissrunda – till myndigheter, enskilda och org.
0,5-1
1 850 3 700 2 780
Ev. platsbesök (om MPD bedömer att det behövs för utredningen)
ovanligt
0 0 0 Off. sammanträde (om MPD be-
dömer att det behövs för utred- ningen)
ovanligt
0 0 0
Ev förslag till beslut 3-7 11 100 25 900 18 500
Beslut i prövnings- och MKB- ärenden
1-3
3 700 11 100 7 400
Kungörelse av beslut 0,5-1 1 850 3 700 2 780
51Kostnaden uppskattad baserad på en årskostnad för en handläggare på ca 778000
Totalt tillståndsprövning 30 520 86 950 58 750 Ev. Överklagande 0 0 0 Yttrande till MMD 0,25 - 4 925 14 800 7 862 Överklagande till MMÖD 0,25-0,5 (ovan- ligt) 0 0 0 Yttrande till MMÖD 0,5 (ovan- ligt) 0 0 0 Totalt överklagande 0 0 7 862
Tillsyn (här avses arbetstid per
år) 0 0 0
Tillsynsbesök 0,5-1,3
per verk 1 850 4 810 3 330
Övrig tillsyn (rapporteringar, ink redovisningar etc)
Ca 2 -4
per verk 7 400 14 800 11 100
Totalt tillsyn 9 250 19 610 14 430
Källa: Egen tabell baserad på länsstyrelsernas uppskattade tider för tillståndsprövning.
B 1.6.3 Kostnadseffektivitetsvillkor
I de fall då styrmedlets mål är baserade på i förhand givna kvantitativa mål, som i detta uppdrag med ett beting för BSAP samt kommande beting för MKN i vatten- myndigheterna åtgärdsprogram blir den samhällsekonomiska analysens roll för ett sektorspecifikt styrmedel att bedöma hur de samhällsekonomiska kostnaderna för att uppnå dessa sektorsvisa beting kan minimeras.
De styrmedel som jämförs i kostnadseffektivitetsanalysen måste vara likvärdiga i sina egenskaper att nå målet, dvs. endast styrmedel som kan uppnå målet med samma grad av precision, säkerhet och inom samma tidsperiod kan jämföras till sina kostnader. Ett styrmedel som kan nå målet till en lägre total kostnad, men till en större grad av osäkerhet, än ett annat styrmedel kan inte sägas vara kostnadsef- fektivare än det sistnämnda. Grundregeln är att egenskaperna kring måluppfyllelse är likadana för de styrmedel som ingår i kostnadseffektivitetsanalysen.
Att med ett styrmedel nå en utsläppsreduktion är förknippat med flera olika typer av kostnader vilka tillsammans utgör den totala kostnaden för styrmedlet och att nå målet. Dels är det verksamhetsutövarnas åtgärdskostnader för att genomföra de åtgärder som krävs för att nå målet men även administrativa kostnader för verk- samhetsutövare som ofta kan vara osynliga kostnader som inte syns på fakturor, t.ex. tid att förbereda upphandlingar, ta fram underlag för beslutsfattande etc. Vissa av dessa administrativa kostnader påverkar beteendet hos aktörerna och kallas då
transaktionskostnader. Dessa kostnader kan variera mellan olika verksamhetsutö- vare till följd av skillnader i organisation beroende t.ex. på verksamhetens storlek. En annan typ av kostnader uppkommer för att administrera styrmedel och tillsyn. Det är administrativa kostnader som t.ex. overheadkostnader för ansvariga myn- digheter men också transaktionskostnader för t.ex. rapportering eller att genomföra tillståndsprövningar för såväl verksamhetsutövare som myndigheter.
Ofta utgör administrativa kostnader och transaktionskostnader en liten andel av de totala kostnaderna för att nå målet. Den stora posten är normalt åtgärdskostnaderna, i synnerhet då målet, som i detta fall, innefattar en större utsläppsreducering som kräver omfattande åtgärder. Transaktionskostnaderna har oftast större betydelse för styrmedlets måluppfyllelse och dynamiska effektivitet än för den samhällsekono- miska analysen. Följande avsnitt kommer att ta upp villkoren som ett styrmedel ska uppfylla för att ha goda förutsättningar att generera en kostnadseffektiv allokering av utsläppsreduktioner.
B 1.6.4 Kostnadseffektivitetsvillkor med ett aggregerat beting Den enklaste situationen är då ett beting är formulerat som en reduktion av ut- släppssumman för en mängd verksamheter (motivet bakom ett aggregerat beting kan vara att en utsläppsenhet har lika stor miljöeffekt oavsett vilken verksamhet som står för utsläppsenheten). Det spelar då ingen roll för miljöeffekten om utsläp- pen minskas av den ena eller andra verksamheten, endast summan av utsläppsre- duktionerna från de verksamheter som omfattas av betinget spelar roll. Kostnadsef- fektivitetsvillkoret blir då bestämmande för hur det totala utsläppsreduktionsansva- ret ska fördelas mellan verksamheterna.52
Kostnadseffektivitetsvillkoret är därför en fördelningsprincip för utsläppsredukt- ionsansvar som kan komma i konflikt med andra principer om vad som anses vara en rättvis fördelning. Beteendevetenskapliga experiment av t.ex. Charness och Rabin (2002) samt Andreoni and Miller (2002)) har dock visat att effektivitetsprin- cipen som fördelningsprincip får stöd bland människor i beteendeexperiment. Detta trots att principen alltså kan innebära att individen avstår från en högre egen väl- färd för att gruppen som helhet ska få en bättre välfärd. I den enkätundersökning som genomfördes bland avloppsreningsverken rankades också kostnadseffektivitet inom sektorn högst som en faktor för att bestämma en rättvis fördelning av sek- torns beting för BSAP (B5.1). Vi drar därför slutsatsen att en kostnadseffektiv
52 Det innefattar dock inte nödvändigtvis hur kostnaderna ska fördelas mellan verksamheterna. I t.ex. ett handelsystem med utsläppsrätter kommer utsläppsreduktionsansvaret att fördelas på sätt som motsvarar en kostnadseffektiv fördelning. Fördelningen av kostnaderna mellan verksamheterna kan å andra sidan bestämmas av tilldelningen av utsläppsrätter.
allokering av utsläppsreduktioner mellan verksamheter har en god acceptans bland verksamhetsutövarna.
Fördelningen av det totala utsläppsreduktionsansvaret mellan verksamheterna inne- fattar dock inte nödvändigtvis hur kostnaderna ska fördelas mellan verksamheterna. I t.ex. ett handelsystem med utsläppsrätter kommer utsläppsreduktionsansvaret att fördelas på det sätt som motsvarar en kostnadseffektiv fördelning. Fördelningen av kostnaderna mellan verksamheterna bestäms å andra sidan främst av hur utsläpps- rätterna fördelas mellan verksamheter. Man kan således välja hur kostnader mellan verksamheter ska fördelas mellan verksamheter oberoende av fördelningen av utsläppsreduktionsansvaret.
En kostnadseffektiv fördelning av åtgärder mellan verksamheter innebär att åtgär- dernas genomförande ska prioriteras efter kostnad bland den grupp av verksamhet- er som tilldelats betinget. I princip ska de åtgärder som är billigast prioriteras först, därefter de näst billigaste osv. fram till att utsläppsreduktionen från gruppen av verksamheter blir så stor att betinget har nåtts. Det är här viktigt att alla möjliga åtgärder vid alla verksamheter som omfattas tas med i uppräkningen av möjliga åtgärder.
Ett annat villkor som uppfyller detta är att fördelningen av genomförda åtgärder ska vara sådan att verksamheternas marginalkostnader (kostnaden för att reducera ytterligare en utsläppsenhet) är lika för alla verksamheter som omfattas av betinget dvs. villkoret är
j
i MC
MC för alla i och j (3)
där i och j är två olika verksamheter. Om de marginella åtgärdskostnaderna skiljer stort mellan verksamheterna och är den dominerande posten i den totala kostnaden för styrmedlet kommer styrmedlets förmåga att fördela åtgärderna mellan verk- samheterna på ett kostnadseffektivt sätt att bli avgörande för om styrmedlet är kostnadseffektivt eller inte.
B 1.6.5 Kostnadseffektivitetsvillkor med retention och aggregerade beting
Betingen för BSAP liksom MKN för kustvatten är formulerade för belastningsre- duktion till kust (nettoutsläpp till kust efter avdrag av den reduktion som sker till följd av retention på vattnets väg mellan utsläppspunkt och kust). Då kommer åt- gärder vid verksamheter i inlandet med hög retention att vara kostnadsineffektiva att bidra till belastningsminskning till kust jämfört med åtgärder vid verksamheter närmare kusterna (B 1.3). En stor retention innebär att det krävs stora åtgärder för att åstadkomma en liten förändring i belastning till kust. För att ett avloppsrenings-
verk i inlandet med 80 % retention ska uppnå en minskning vid kust med 1 ton måste utsläppen vid reningsverket minska med 5 ton.
Kostnadseffektivitetsvillkoret kräver då att marginalkostnaden för åtgärder ska vara negativt proportionell mot den retention som verksamheten har dvs. marginalkost- naderna ska nu vara olika mellan verksamheter. För en verksamhet som har t.ex. 80 % retention ska marginalkostnaden (kr/kg reduktion) vid den optimala utsläppsni-
vån vara 20 % av den marginalkostnad som en verksamhet vid kusten har. Villko-
ret är: ) 1 ( ) 1 ( i j j i r MC r MC (4)
där i och j är två olika verksamheter och r är den retention som verksamheten har (Hung och Shaw, 2005). Villkoret kan uppnås med avgift som är differentierad enligt regeln i ekvation (4). Så länge som betinget för belastningen till kust är ag- gregerat blir kostnadseffektivitetsvillkoret avgörande för hur det totala utsläppsre- duktionsansvaret ska fördelas mellan verksamheterna. Ju lägre retention desto större är utsläppsreduktionsansvaret, allt annat lika.
Kostnadseffektivitet är inte bara en normativ princip, det kan också påverka hur tidigt målet kan nås. Att fördela utsläppsreduktionsansvaret på ett kostnadseffektivt sätt enligt retentionen ökar möjligheterna att tidigare nå betinget. Det förutsätts normalt färre resurser för att nå en given total reduktion eftersom resurserna sätts in där de bidrar mest till att betinget uppfylls jämfört med om man fördelat ut betinget genom lika likartade villkor till alla verksamheter.
I den enkätundersökning som genomfördes inom uppdraget bland verksamhetsutö- vare rankades retention på tredje plats (följt efter kostnadseffektivitet och anslutna pe) som en princip för att fördela av utsläppsreduktioner för sektorns beting för BSAP (B 5.1). Det finns således en förhållandevis god acceptans inom sektorn att fördela utsläppsreduktioner för ett mål till kustvatten enligt retention, allt annat lika.
B 1.6.6 Kostnadseffektivitetsvillkor för miljökvalitetsnormer Det om sagts ovan om kostnadseffektivitet gäller under förutsättning att betinget är formulerat för summan av utsläppen från en grupp av verksamheter. Om det finns flera geografiskt avgränsade beting antingen formulerade för delgrupper av verk- samheter inom ett mindre geografiskt område (t.ex. ett avrinningsområde) eller t.o.m. för enstaka verksamheter som kan bli fallet med MKN för fosfor blir situat- ionen annorlunda. Då gäller inte marginalkostnadsvillkoret att marginalkostnaderna ska vara lika. Den geografiska fördelningen av kostnadseffektivitetsvillkor ska då istället följa samma geografiska fördelning som betingen. Vart och ett av dem in- nebär att marginalkostnaderna mellan verksamheter ska vara olika inom respektive
område beroende på hur miljöeffekterna från utsläpp sprider sig i vattenförekoms- terna. Det handlar då om styrning för heterogena miljöeffekter som behandlas i t.ex. Montgomery (1972), Atkinson och Tietenberg (1982), Krupnick et al (1983), Hung och Shaw (2005) och Farrow et al (2005) med kostnadseffektivitetsvillkor som följer av utformningen av respektive styrmedel.