Teknikutveckling och dynamisk effektivitet

Teknikutveckling sänker åtgärdskostnader över tiden, eller annorlunda uttryckt, kan ge högre reningsgrader till samma kostnad som tidigare. Genom att stimulera teknikutveckling i den närmaste framtiden kan man sänka kostnaderna för att nå ett givet beting med bättre teknik i framtiden. Ett styrmedel som är dynamiskt kost- nadseffektivt kan skapa drivkrafter för teknikutveckling, kostnaderna för åtgärder sjunker vilket i sin tur stärker drivkrafterna att investera i nyare teknik för större utsläppsreduktioner. Större utsläppsreduktioner innebär att det blir möjligt att nå målet till lägre kostnader än de man räknat med i en statisk analys. Utan att ta hän- syn till detta riskerar man att överskatta kostnaderna för utsläppsreduktioner.

53 _{Hotellings prisbana gäller ursprungligen för hur en ändlig resurs ska utvinnas optimalt over tiden för} att maximera avkastningen från resursen men är ett exempel på hur dynamisk effektivitet nås över tid med en stigande prisbana (Hotelling 1931).

Å andra sidan om ett styrmedel inte är dynamisk kostnadseffektivt kan det generera en tidsmässig ”snedvridning” i rangordningen av åtgärder som även gör att

måluppfyllelsen hotas eftersom snedvridningen gör att teknikutveckling och sprid- ning av ny teknik går långsammare än den hade behövt göra. En s.k. ”inlåsning” uppstår som fördröjer utbredningen av användandet av bättre (bästa möjliga) teknik inom sektorn. Denna kan göra att utbredningen av ny teknik inom sektorn går lång- sammare och därmed fördröjer uppfyllandet av en stor utsläppsminskning från branschen jämfört med om styrmedlet förmått att generera dynamisk kostnadsef- fektivitet. Att välja ett styrmedel som är dynamisk kostnadseffektivitet är en viktig faktor för att motverka sådana inlåsningar. En viktig uppgift i en styrmedelsanalys är att identifiera om styrmedlet leder till ökad risk för ”tidsmässig snedvridning” i rangordningen av åtgärder. Det finns i synnerhet två orsaker till uppkomsten av denna typ av snedvridning.

Lärandeeffekter

Investeringar i ny reningsteknik ger möjligheter för konsulter, leverantörer och användare (avloppsreningsverken) att lära sig av erfarenheterna vilket gör att kost- naderna för tekniken blir lägre nästa gång den genomförs och används på liknande sätt vid andra verksamheter. Kostnaden för en teknik är därmed inte given utan påverkas av introduktion och ökad användning av tekniken i branschen och därmed också i sin tur av styrmedlen. Dessa dynamiska effekter kan förklaras av s.k. le- arning-by-using, learning-by-doing eller nätverksexternaliteter, Jaffe et al. (2002). En viktig erfarenhet inom styrmedelsanalys är att det inte räcker med bara teknik- och utsläppsvillkor för att generera investeringar i teknikutveckling. Det centrala budskapet är att två typer av marknadsmisslyckanden behöver regleras med i regel två styrmedel (Tinbergens lag). Detta motiverar bl.a. införandet av ett styrmedel som främjar introduktion och användning av ny teknik.

Förutsägbarhet och långsiktighet

En andra orsak till att genomförandet av åtgärder med syfte att nå betinget kan snedvridas över tiden är osäkerhet om framtida politiska beslut om styrmedel eller beslut om tillstånd eller villkor i dessa. Beslut om långsiktiga investeringar i åtgär- der i avloppsreningsverk bygger på kommunal förankring (B 1.4.3). Om styrmed- lets framtid är osäker blir också lönsamheten hos investeringar i åtgärder osäkra för verksamhetsutövare. I dessa fall kan en snedvridning i urvalet av åtgärder till fördel för processoptimeringar uppstå vilket dels kan fördröja ombyggnationer som hade varit kostnadseffektiva men det skapar och en fördel för de verksamheter som kan utnyttja existerande kapacitet i processoptimeringar gentemot de som inte har det. Ineffektiviteten i systemet uppstår således på grund av att den politiska osäkerheten diskriminerar ombyggnationer till förmån för (på kortare sikt) billigare proces- soptimeringar.

Detta ska inte tolkas som att processoptimeringar har negativ inverkan på målef- fektivitet, tvärtom är de en avgörande faktor för att kunna nå betinget tidigare (B 1.4.2). Men om processoptimeringar genomförs i de fall då en ombyggnation som bygger på bättre teknik hade varit kostnadseffektivare på längre sikt blir den dyna- miska effektiviteten lidande vilket får följden att inte den bästa möjliga tekniken används i praktiken. Detta kan bromsa upp genomförandet i framtiden.

En sådan osäkerhet kan göra att ett styrmedel som annars varit dynamiskt kost- nadseffektivt inte blir det. Även om exempelvis ett avgiftssystem med återföring gynnar statisk kostnadseffektivitet kan större, och på sikt kostnadseffektiva, inve- steringar skjutas på framtiden om verksamhetsutövarna inte är säkra på att avgifts- systemet och avgiftsnivån kommer att bestå under investeringarnas livslängd. I detta fall är bara införandet av ett avgiftssystem inte ett tillräckligt villkor för dy- namisk kostnadseffektivitet. Det krävs också en politisk långsiktighet som står bakom (se t.ex. Kydland och Prescott, 1977). Ett sätt att öka förtroendet för lång- siktigt politiskt åtagande är att avgiftssystemet i detta fall formuleras i en lag som kräver riksdagsbeslut istället för en förordning eller föreskrift som lättare kan änd- ras alternativt att man fastställer en golvbana i ett certifikatssystem i en lag. Det är väsentligt att styrmedlet förväntas bestå inte bara till dess att branschens beting uppnåtts utan att dess tidshorisont även omfattar tidshorisonterna hos de långsiktiga investeringar som präglar VA-branschen.

Teknik- och utsläppsvillkor i ett tillstånd utan tidsbegränsning bär på en osäkerhet om när en omprövning kommer och vilka krav som då kommer att ställas. Det är ett dilemma kring villkor i tillstånd som leder till en avvägning mellan verksam- hetsutövarens behov av stabilitet och förutsägbarhet kring investeringar och en snabbare reducering av miljöpåverkan. Det ger verksamhetsutövaren incitament att avvakta så länge som tillståndet gäller (se även B 1.8.10).

Ett ekonomiskt styrmedel kan ha en viss effekt på teknikutvecklingen genom att det gör utsläpp kostsamma istället för att vara gratis. Fördelen jämfört med kortare livslängder på tillståndsutsläpp är att de ger en indikation på hur stora utsläppskra- ven blir via priset på utsläpp. Ett handelssystems successiva skärpning av utsläpps- eller reduktionsnivå enligt en förutbestämd plan ger även en direkt indikation på hur kraven i genomsnitt ska skärpas framöver.

B 1.6.9 Transaktionskostnader och dynamisk effektivitet