Kontroll av utsläpps och belastningssumma (B 3.1.1) Den mest precisa kontrollen av utsläpps och belastningssumman får man med de

styrmedel som har kvantitetsreglering av utsläpps- eller belastningsminskningar, dvs. handelssystem eller generella föreskrifter. Handel med certifikat bygger på en lagstiftad reglering av den totala reduktionen till ett visst slutår från berörda verk- samheter, vilket ger goda förutsättningar att kontrollera belastningssumman till kustvatten.

Kravnivåer i generella föreskrifter innebär också indirekt en reglering av utsläpps- summan eller belastningssumman. Generella föreskrifter är sannolikt det som (efter bemyndigande till Naturvårdsverket från regeringen om bemyndigandet i 47 § FMH inte bedöms tillräckligt) skulle kunna utformas fortast av alla analyserade styrmedelsalternativ. Detta skulle vara en styrka om det rörde sig om en mindre skärpning av utsläppskraven. Nu handlar det dock om att en tredjedel av de totala utsläppen ska elimineras och 55-75 % av den totala reduktionen beräknas kräva större ombyggnationer som kommer att ta 1-10 år med ett medelvärde kring 5 år. För att verksamhetsutövarna ska hinna genomföra åtgärderna, kan alltså inte ut- släppskraven i generella föreskrifter träda i kraft förrän kanske 5-15 år (beroende på hur stor flexibilitet som tilläggsbestämmelserna tillåter) efter att föreskrifterna meddelats. Detta för att ge verksamheterna tid att uppfylla utsläppskraven samt tillåta en flexibilitet för flaskhalsar i konsult- och entreprenadbranschen. Till skillnad från generella föreskrifter inträder regleringen i ett handelssystem redan första året (2016) och åtgärder måste påbörjas redan då (figur 4.2). Kravni- vån skärps sedan successivt varje år fram till slutåret. Flexibiliteten gör att genom- förande av åtgärder sprids ut under perioden, så att verksamhetsutövare kan ta andra åtgärder i VA-planeringen i beräkning, liksom flaskhalsar i konsult- och entreprenadbranschen som annars kunde fördröja genomförandet.

Notera skillnaden att kravnivån i ett handelssystem med kvoter gäller verksamhets-

utövaren och kravnivån i den generella föreskriften gäller verksamheten. I handels-

systemet måste verksamhetsutövaren för att uppfylla kravnivån se till att de redukt- ioner som inte görs/inte kan göras vid vissa verksamheter ett visst år sker på en eller flera andra verksamheter istället. Det gör att takten på den totala utsläppsredu-

ceringen i sektorn inte påverkas negativt i det fall inte alla verksamheter hinner göra åtgärder i tid. Verksamhetsutövaren kan således inte köpa sig från ansvaret att uppfylla kravet.18 Om inte kravnivån uppfylls kan tillsynsmyndigheten besluta om sanktion. Med generella föreskrifter kommer eventuella dispenser om förlängning att få genomförandet att tappa fart, eftersom ingen motsvarande utsläppsreduktion sker vid andra verksamheter när en dispens ges (jämför även generella föreskrifter med dispens efter avtal B 4.3.2).

Figur 4.2 Jämförelse av utveckling av kravnivåer i handelssystem kontra generella föreskrifter

Generella föreskrifter beräknas kräva kravskärpningar och tillståndsprövningar vid 60-87 verksamheter (beroende på kravtyp och nivå hos begränsningsvärden) jäm- fört med 20-45 verksamheter för ett handelssystem. Det lägre antalet tillstånds- prövningar förklaras av att ett större antal icke tillståndspliktiga processoptime- ringar kan göras till följd av att alla 230 verksamheter med fler än 2 000 anslutna personekvivalenter omfattas av handelssystemet. (B 2.2.2)

Sämst precision hos genomförandet har ekonomiska styrmedel baserade på prisre- glering, till följd av osäkerheten hos verksamheternas åtgärds- och transaktions- kostnader för att genomföra åtgärder, liksom osäkerhet kring antagandet att kost- nadsminimering i praktiken faktiskt sker fullt ut vid verksamheterna. Det leder till osäkerhet kring vilken skatte- eller avgiftsnivå som behöver sättas för att betinget ska nås liksom osäker måluppfyllelse. Uppdraget har genomfört Monte Carlo simu- leringar som gav ett osäkerhetsintervall för belastningsminskningen på över 1 600 ton för ekonomiska styrmedel med prisreglering till följd av osäkerheter i åtgärds-

18 _{Verksamhetsutövaren kan så att säga köpa en av sina verksamheter fri från kravnvån men inte sig} själv. tid Reglerad kravnivå Målår Nuvarande kravnivå Mål för kravnivå Handels- system Generell föreskrift

och transaktionskostnader samt retention (se figur 4.3). Detta är således mer än halva storleken av betinget och intervallet är dessutom förskjutet i riktning mot att underskjuta betinget (-1013 ton) snarare än att överskjuta det (+647 ton) så som illustreras i figur 4.3 nedan.

Figur 4.3 Osäkerhetsintervall för ekonomiska styrmedel med prisreglering

När åtgärdskostnader är osäkra leder den politiska processen ofta till att en låg skatt eller avgift införs till en början (i syfte att inte orsaka för stora kostnader för aktö- rerna) som revideras med skatte- respektive avgiftshöjningar ett antal år efter att man följt upp aktörernas respons på skatten/avgiften (se figur 4.3). Totalt sett kan detta försiktiga agerande generera ett långsammare genomförande än s.k. kvanti- tetsreglering (t.ex. generella föreskrifter eller handelssystem) som kan dimension- eras rätt i förhållande till målet redan vid införandet (B 2.3.2).

Prövning enligt miljöbalken omfattar enbart reglering av individuella verksamhet- ers utsläpp utan möjlighet till samordning mellan prövningar. Den totala utsläpps- och belastningssumman från gruppen av verksamheter är således oreglerad och utfallet är beroende av vilken rättspraxis som kommer att utvecklas vilket skapar ett osäkrare genomförande (B 2.1.2 – B 2.1.4).

Att tillämpa prövning enligt miljöbalken förutsätter att myndigheten initierar pröv- ningen och att hänsynsreglerna i 2 kap. MB tillämpas. Eftersom det saknas tydliga villkorsnivåer för kväve i rättspraxis behöver normalt fler underlag tas fram och hanteras i prövningsprocessen, vilket gör att prövningsförfarandet kan dra ut på tiden (B 1.8.4). Beräkningar visar att 40 - 87 omprövningar (beroende på vilken rättspraxis för utsläppsvillkor som uppkommer) behöver ske. En omprövning tar i genomsnitt 1 - 2 år att genomföra. Prövning enligt miljöbalken bedöms därmed ha

2015 2020 -1013 ton Utsläpp (kg) Avgiftshöjningar Målnivå (kg) +647 ton Osäkerhetsintervall

de minsta möjligheterna att kontrollera utsläpps- och belastningssumman och ge- nomföra betinget i tid. (B 2.1.3)

4.4.2 Genomförande av åtgärder för utsläppsreduktioner (B 3.1.2)