Tillståndsprocessen under 1970-talet – fallet med fosfor I slutet av 1960-talet kom miljöskyddslagen (1969:387) som bland annat innebar

ökade möjligheter för myndigheterna att ställa krav på utsläppen av avloppsvatten. Detta ledde till en stor utbyggnad av de kommunala reningsverken med biologisk och kemisk rening som under 1970-talet framförallt resulterade i stora minskningar av fosforutsläpp.

Om man ser till utsläppsreduceringar av fosfor skulle man kunna säga att till- ståndsprövning enligt miljöskyddslagen var framgångsrik under 1970-talet. Kraven på kemisk rening ledde till en halvering av fosforutsläppen redan till 1975. Det är ett skäl till att utvärdera hur tillståndsprövningen såg ut under denna tid och vad som eventuellt skiljer denna från dagens tillståndsprövning enligt miljöbalken. Tillståndsprövning reglerades då i miljöskyddslagen där miljöfarlig verksamhet liksom i dag prövades som enskilda ärenden. En skillnad jämfört dagens system var att den som bedrev miljöfarlig verksamhet från början sökte tillstånd hos Kon-

cessionsnämnden för miljöskydd (9 § SFS 1969:387) som var en central miljö- myndighet sammansatt av ordförande och tre andra ledamöter.72 _{I och med lagens} införande 1969 hamnade såväl bevisbördan som att ansöka om prövning av det första tillståndet på verksamhetsutövaren. Det fanns således inga gamla tillstånd som behövde ”omprövas”.

Det förekom från början inga utsläppskrav reglerade i generella föreskrifter. Dessa framkom successivt i samverkan med respektive bransch och kunde väga in para- metrar som miljöpåverkan, tekniska möjligheter och ekonomiska förutsättningar hos verksamhetsutövare inom branschen. I den aspekten kunde alltså Koncessions- nämnden besluta om skyddsåtgärder som var rimliga tekniskt och ekonomiskt rim- liga (Bergquist et al, 2012). Koncessionsnämnden skulle sörja för fullständig ut- redning av de ärenden som kom under nämndens prövning. Kostnader för kungö- relse och för den utredning som behövdes bekostades av verksamhetsutövaren. Nämnden fastställde på yrkande ersättning för utredningen.

Något som vid denna tid utmärkte Sverige jämfört med andra länder var det samar- bete som fanns mellan bransch och de centrala myndigheterna beträffande utarbe- tande av skäliga utsläppsvillkor (Lundqvist, 1997 och Svenskt Vatten, 2003). En central del var att hur man såg på asymmetrisk information och att samarbetet mel- lan bransch och myndigheter skulle resultera i en minskad asymmetrisk informat- ion vad det gäller möjliga åtgärder och deras kostnader (Lundqvist, 1971). IVL Svenska Miljöinstitutet (tidigare Institutet för vatten- och luftvårdsforskning) kom ofta att bli en viktig ”neutral” aktör i samarbetet mellan branscher och centrala myndigheter med att utarbeta riktlinjer för utsläppsvillor och bidra med kunskap och spridande av kunskap och därmed minska den asymmetriska informationen mellan branscher och myndigheter (Bergquist och Söderholm, 2012). Under 1970- och 1980-talen hade Naturvårdsverket dessutom en egen forskningsavdelning och ett nära samarbete med IVL. Naturvårdsverket kunde besöka verksamheter och hade ett tekniskt kunnande om åtgärder vilket ytterligare bidrog till att minska den asymmetriska informationen.

Detta återspeglas inte minst i regleringen av avloppsreningsverk. Jämfört med dagens omständigheter för tillståndsprövning spelade centrala myndigheters styr- ning en större roll. Naturvårdsverket hade en roll som central tillsynsmyndighet och angav riktlinjer för såväl reningsteknik som utsläppsvillkor inom avloppsre- ning. Utöver detta hade Naturvårdsverket en roll att fördela statliga investerings- stöd (ca 140 miljoner per år) för kommunernas utbyggnad av reningsverk (Svenskt Vatten, 2003). Samtidigt avsattes resurser för forskning och utveckling (FoU) inom området. Fram till början på 1990-talet fanns också utvecklat samarbete mellan Naturvårdsverket och Svenskt Vatten (vid denna tid Svenska Vatten- och Avlopps-

72 _{Kommuner kunde ansöka om dispens hos Naturvårdsverket om belastningen på nämnden skulle bli} för hög.

verksföreningen, VAV) i frågor om reningsteknik och styrmedel. Sammanfatt- ningsvis kan de verksamma styrmedel för avloppsreningsverk under miljöskydds- lagens första tid summeras som:

 Ansökan om tillstånd hos Koncessionsnämnden (central myndighet, jäm- fört med dagens miljöprövningsdelegationer och mark- och miljödomsto- lar). Det fanns inga gamla tillstånd att ompröva. Det låg på verksamhetsut- övaren att initiera prövningen och denne hade också bevisbördan.

 Utvecklat samarbete om reningstekniker och utsläppsvillkor mellan branscher och centrala myndigheter som minskade asymmetrisk informat- ion.

 Investeringsstöd för utbyggnad av reningsverk.

 Naturvårdsverket som central aktör med tekniskt kunnande kring åtgärder. När avloppsdirektivet genomfördes genom Naturvårdsverkets föreskrifter SNFS 1994:7 så infördes inte kravnivåerna beträffande fosfor, eftersom nivåerna i direk- tivet redan var uppfyllda i Sverige.73 _{Naturvårdsverket har inte mandat att i före-} skrifterna föreskriva strängare krav än vad som anges i direktivet, och valde därför att inte genomföra kraven på rening av fosfor.

Regleringen av fosfor sker alltjämt enbart via tillståndsprövning enligt miljöbalken. De riktlinjer för villkor som infördes under den första hälften av koncessions- nämndstiden med mer central styrning var 0,5 mg totalfosfor/liter för avloppsre- ningsverk med färre än 50 000 anslutna personekvivalenter och 0,3 mg totalfos- for/liter för avloppsreningsverk större än 50 000 (Svenskt Vatten, 2003). Dessa villkorsnivåer har i stort sett använts sedan de infördes. Figur B1.13 visar kravni- våerna för fosfor i 2010 års miljörapporter. Fortfarande är villkorsnivåerna 0,5 mg/l och 0,3 mg/l de dominerande kravnivåerna. Knappt hälften av avloppsreningsver- ken under 50 000 anslutna villkor på 0,3 mg totalfosfor/liter.

Den huvudsakliga reduceringen av fosforutsläpp som ofta beskrivs som framgångs- rik får tillskrivas den första perioden med miljöskyddslagen som kännetecknades av centrala prövningsprocesser och ett utvecklat samarbete mellan centrala myn- digheter och branschorganisationer där t.ex. IVL bidrog till att minska den asym- metriska informationen mellan myndigheter och branscher (Lundqvist, 1980, 1997).

73_{Avloppsdirektivets fosforkrav är 2 mg/l för avloppsreningsverk över 10 000 pe och 1 mg/l för} avloppsreningsverk över 100 000 pe.

Figur B1.13 Villkorsnivåer för fosfor i tillstånd för avloppsreningsverk inom BSAP-området

En sannolikt viktig faktor bakom ett snabbare genomförande är att det kom att ligga på verksamhetsutövaren att initiera den första prövningen i det nya pröv- ningssystemet. Man kan då inte förvänta sig att nuvarande prövningssystem med tillstånd som omprövas kan åstadkomma något liknande igen.

B 1.8.7 Avloppsdirektivet

Såväl Sverige, Norge och Finland satsade under 1970-talet på långtgående fosfor- rening vilket var naturligt med tanke på att dessa länder har många insjöar. Dan- mark som i stort saknar insjöar satsade på kväverening (Svenskt Vatten, 2003). En annan förklarande faktor till att man satsade på fosfor snarare än kväve var att det vetenskapliga läget kring kvävereningens betydelse alltjämt var oklart.

Efter flera fall av algblomning i såväl Västerhavet som Östersjön under 1980-talet inleddes undersökningar och kring 1990 fattade riksdagen beslut om att renings- verk större än 10 000 pe inom Skagerack, Kattegatt, Öresund och Egentliga Öster- sjön skulle ha kväverening. Det var samma gräns som fanns i EU:s avloppsdirektiv 91/271/EEG. Även inlandsverk fick krav på kväverening om deras belastning till kusten (nettoutsläpp till kusten efter avräkning för retention) uppgick till den mot- svarande mängd som ett avloppsreningsverk med storleken 10 000 pe vid kusten släpper ut (ca 20 ton). Detta blev senare den s.k. 20-tonsregeln för krav på kväve- rening. Ursprungligen ledde detta till den s.k. 70-listan innehållande 70 avloppsre- ningsverk som fick krav på kväverening. Till skillnad från biologik och kemisk rening som påbörjades i början av 1970-talet dröjde det till mitten på 1990-talet innan särskild kväverening började införas i större skala vilket syns i figur B1.14.

Figur B1.14 Tätorternas avloppsrening 1940-2005Källa: Naturvårdsverket (2006)

I och med avloppsdirektivet 91/271/EEG och dess införlivande med SNFS 1994:7 fick avloppsreningsverk större än 10 000 pe, och vars utsläpp når så kallade käns- liga områden, krav på kväverening. EU kommissionen gav Sverige en tidsfrist fram till 31 december 1998 då kvävereningen skulle vara utbyggd för avloppsrenings- verk över 10 000 pe i enlighet med avloppsdirektivet.