Sveriges införlivande av ramdirektivet 2000/60/EG

Det sätt som EU valt för ramdirektivet 2000/60/EG bygger mer eller mindre på den styrmedelsforskning för miljökvalitetsrelaterad styrning (MRS) som pågått under de senaste 40 åren. Direktivet lämnar dock en förhållandevis stor frihet åt varje medlemsland för hur genomförande ska gå till och vilka styrmedel som ska tilläm- pas för att genomföra ramdirektivet. Sverige har valt att införliva miljökvalitetsre- laterade normer (EQS) med juridiskt bindande miljökvalitetsnormer (MKN) inom miljöbalkens regelverk.25 _{Man har vidare infört skillnaden mellan gränsvärdesnor-}

25

I svensk rätt genomförs ramdirektivet för vatten och två av dess dotterdirektiv i huvudsak med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (vattenförvaltningsförordningen), 5 kap. miljöbalken samt förvaltning (2002:864) med länsstyrelseinstruktion.

mer, målsättningsnormer och andra normer. När det gäller kväve och fosfor för att uppfylla god ekologisk status, som behandlas i detta uppdrag, så faller dessa inom begreppet ”andra normer” i 5 kap. 2 § första stycket 4 MB. Till skillnad från gräns- värdesnormer (5 kap. 2 § första stycket 1) anses det tillräckligt att vid en individu- ell prövning tillämpa de grundläggande hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken (prop. 2009/10:184 s. 48). Detta innebär att 2 kap. 7 § första stycket (men inte tredje stycket om kompensatoriska åtgärder som endast gäller gränsvärdesnormer) är tillämpligt.26 _{(B 1.4.5)}

I 5 kap. 3 § MB anges att myndigheter och kommuner ska ansvara för att miljökva- litetsnormer följs. Miljökontor, länsstyrelser och miljöprövningsdelegationer ska alltså i sin tillståndsprövning och i sin tillsyn ta hänsyn till miljökvalitetsnormerna. Myndigheternas måste enligt förvaltningslagen (1986:223) motivera sina beslut. Normerna för ekologisk status gäller direkt för myndigheter och kommuner i sam- band med:

 prövning av verksamheter  utövande av tillsyn eller  meddelande föreskrifter

Åtgärdsprogram är övergripande dokument, som binder myndigheter och kommu- ner. De utgör således förvaltningsbeslut utan inslag av myndighetsutövning mot enskilda. I propositionen (2009/10:184 s. 54) nämns att utgångspunkten är att åt- gärdsprogram inte ska innehålla förvaltningsbeslut som rör enskildas skyldigheter och rättigheter på ett sådant sätt att besluten behöver vara överklagbara.27 _{(B 1.4.6)}

Genomförande av MKN via tillståndsprövning

Att sätta utsläppsvillkor med referens till miljökvalitetsrelaterade mål är i princip möjligt sedan tidigare inom tillståndsprövning i Sverige. Detta i och med att den enskilda verksamhetens påverkan på t.ex. vattenkvalitet kan vägas in via hänsyns- reglerna i 2 kap. 2 - 5 §§ MB (beträffande VA-sektorns kvävevillkor saknas dock rättpraxis i tillräcklig omfattning och denna kommer sannolikt att ta tid att ut- veckla).

Tillståndsprövningssystemet uppfyller inte aggregeringskriteriet, dvs. hur ut-

släppssumman ska kontrolleras så att MKN följs när flera verksamheter i varie-

rande grad tillsammans påverkar vattenkvaliteten. (I fallet med kommunala av-

26 _{”För att följa de miljökvalitetsnormer som inte är gränsvärdesnormer bör det räcka med att vid}

individuella prövningar kunna tillämpa de grundläggande hänsynskraven i 2 kap. miljöbalken. Även om det inte regleras särskilt, har åtgärdsprogrammen en viktig roll även i dessa sammanhang när det gäller behov av åtgärder, bördefördelning och kostnader” (prop 2009/10:184 s. 48).

27 _{Det har t.ex. därför inte införts några bestämmelser i miljöbalken som särskilt reglerar frågan om} överklagande av beslut i åtgärdsprogram.

loppsreningsverk kan det förekomma 40-50 verksamheter inom ett avrinningsom- råde som i varierande grad möter samma miljökvalitetsnormer.) När den individu- ella tillståndsprövningen och hänsynsreglerna utformades i miljöbalken var den främsta huvudtanken att sätta utsläppskrav utifrån bl.a. bästa möjliga teknik (BMT) och göra sänkningar från dessa då verksamhetsutövarens kostnader för att uppnå dessa krav bedöms vara orimliga (2 kap. 7 § MB). För dessa till stor del ”teknikre- laterade krav” behövs sällan ett hänsynstagande till krav som ställts och kommer att ställas på andra verksamheter, dvs. prövningsförfarandena kan i princip avgöras oberoende av varandra. Det svenska individuella prövningsförfarandet är således inte anpassat till den helhetssyn inom avrinningsområden som en styrning för MKN förutsätter.

Beträffande koordinationskriteriet för genomförande inom nuvarande tillstånds- prövningssystem mycket begränsade möjligheter för en tillståndsmyndighet att i ett enskilt prövningsärende anta en helhetssyn och t.ex. jämföra och koordinera beho- vet av åtgärder vid en verksamhet med vad som kan uppnås med åtgärder vid andra verksamheter uppströms eller nedströms för att säkerställa att MKN följs i vatten- systemet (jämför dock 16 kap. 8 § MB). Prövningen är individuell och en till- ståndsmyndighet kan inte väga in beslut från andra prövningsförfaranden eller besluta om bördefördelningar. Detta gör att koordination mellan beslut i olika prövningar i princip inte är möjlig och därmed fås inte heller kontroll över genom- förandet av MKN när verksamheterna i en sektor är 40-50 st. inom ett avrinnings- område. En annan aspekt är den långsamma processen i tillståndsprövning som innebär att inte alla verksamheter kan prövas vid samma tid vilket innebär att

mängdkriteriet inte blir uppfyllt i praktiken.

I 2 kap. 7 § tredje stycket MB beskrivs ett sätt att tillämpa kompensatoriska åtgär- der som i princip följer substituerbarhetskriteriet. Detta gäller dock bara gränsvär- desnormer och inte MKN för kväve och fosfor. Eftersom man anser det vara till- räckligt att vid en individuell prövning tillämpa de grundläggande hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken (prop. 2009/10:184 s. 48) uppfylls inte substituerbarhetskrite- riet vilket ytterligare begränsar kontrollen av genomförandet.

Genomförande av MKN via generella föreskrifter

Föreskrifter, å andra sidan, är den beteckning som används i 8 kap. regeringsfor- men (RF) för rättsregler, dvs. för regler som bestämmer enskildas och myndighet- ers handlande. Föreskrifter är bindande och generellt gällande. Därmed kan kravni- våer i generella föreskrifter uppfylla både aggregerings- och koordinationskriteriet. Kravnivåer gäller för samtliga verksamheter som omfattas av föreskrifterna och kravnivåerna bestäms samtidigt i och med ikraftträdandet och därmed kan en krav- nivå fastsällas som gör att utsläppssumman kan kontrolleras.

Å andra sidan kan föreskrifter till följd av kravet på generell giltighet inte tillåta den variation i lokala behov som MKN kan kräva i ett vattensystem vilket strider

mot variationskriteriet. Av samma anledning uppfylls inte substituerbarhetskrite- riet. (B 1.4.6)

5.2.3 De kommunala avloppsreningsverkens beting för MKN i