Trestegs styrmedelsanalys
B 1.4.5 Styrmedel för processer med variationer i utsläpp En avvikelseanalys gjordes för att kartlägga orsaker till varför riktvärden som fast-
ställts i tillståndsbeslut inte följts under 2006 - 2010. Överträdelser av villkor an- mäls av verksamhetsutövaren till myndigheten som noterar händelsen och när verksamhetsutövaren anser sig kunna uppfylla villkoret. Om åtgärder drar ut på tiden kan myndigheten eventuellt fastställa ett vitesförläggande om åtgärder för att uppfylla villkoret till ett framtida datum.
En avvikelseanalys i form av kontroll av miljörapporter samt rundringning gav följande orsaker till varför riktvärden som fastställts i tillståndsbeslut inte följts under 2006-2010
Villkorsnivå eller datum för villkorsinträdande är överklagat till högre in- stans av verksamhetsutövaren
Nystartad process som inte nått utlovade värden till det datum villkoret börjar gälla
Ombyggnation där större delar av processen än planerat fått stängas av un- der arbetets gång
Underhållsarbete där större delar av processen än planerat fått stängas av under arbetets gång
Förändringar i inkommande mängd externt t.ex. industriellt avloppsvatten, tillförsel av skadliga ämnen t.ex. oljeutsläpp
Nederbörd och temperatur Brist på kemikalier
Driftsstörningar till följd av tekniska haverier som slår ut reningsprocessen
Kravnivåerna för kväve var under denna tid riktvärden dvs. sanktion inföll först sedan man underlåtit att vidta åtgärder efter ett överskridande. Rening av kväve är en mer komplicerad process än rening av fosfor och innebär att det vattenburna kvävet omvandlas till luftburet kväve. Detta sker med hjälp av mikroorganismer i kombinerade aeroba och anaeroba processer. Processen är förhållandevis känslig och det är viktigt att mikroorganismerna har optimala förutsättningar för att kväve- reningen ska fungera. Ojämna flöden, låg temperatur och kemikalier är exempel på faktorer som påverkar effekten hos kvävereningen
Tabell B1.13b visar genomsnittlig procentuell variation för flöde, inkommande och utgående mängd under perioden 2006 – 2010 samt standardavvikelse.
Tabell B1.13b Variation hos flöde, inkommande och utgående mängd 2006- 2010 inom BSAP-området 2 000-10 000 10 000-100 000 >100 000 >2000 Flöde (% variation) (Std. Dev. 1000 m3) 26 % 117 17 % 330 10 % 1361 22 % 252 Inkommande N (% variation) (Std. Dev. 1000 m3) 28 % 4 851 25 % 16 399 17 % 75 657 26 % 12 327 Utgående N (% variation) (Std. Dev. 1000 m3) 39 % 2 867 33 % 7 293 21 % 29 347 36 % 5 661
Mindre verksamheter har större variation i såväl flöde, inkommande som utgående. Verksamheter i 2 000 – 10 000 har nästa dubbelt så stor procentuell variation under 2006 – 2010 som de största verksamheterna. Jämför man variationen mellan in- kommande och utgående så har de största verksamheterna i genomsnitt ungefär lika stor variation i utgående som inkommande. Verksamheterna under 10 000 anslutna personekvivalenter har i genomsnitt 1,4 gånger så hög variation hos utgå- ende som inkommande. Det kan dels förklaras av att dessa verksamheter idag inte har kvävevillkor och saknar kvävereningssteg. Man kan heller inte utesluta att en del av variationen kan förklaras av att kontrollen av utsläpp inte håller samma kva- litet som vid större verksamheter (bl.a. fler provtagningar) spelar in.
Eftersom flera av faktorerna som påverkar kvävereningen inte kan påverkas direkt av verksamhetsutövaren kan inte ett begränsningsvärde som inte får överskridas sättas för strängt. Ett begränsningsvärde med sanktion vid ett överskridande (s.k. 1- värdig kvantitetsreglering se bilaga 2 inledning) förutsätter att kravet sätts med en marginal under den nivå som kan klaras med tillgänglig teknik för att ta hänsyn till mätosäkerhet, normala variationer, driftstörningar, reparation och underhåll. För
processer med större variation i utsläppen är det lämpligare med en 2-värdig kvan- titetsreglering ger (se bilaga 2 inledning) för att tillåta variationer i processen sam- tidigt som begränsningsvärdena kan sättas strängare.
B 1.4.6 Konsekvenser för styrmedelsutformning
B 1.4.6.1 POTENTIALEN HOS PROCESSOPTIMERINGAR
Den sammanlagda uppskattade utsläppsreduktionen från processoptimeringar för alla storleksklasser är osäker och hamnar i intervallet 694 – 1 214 ton. Tillsammans utgör den uppskattade reduktionen 25 - 45 % av det återstående BSAP-betinget, baserat på 2010 års utsläppsdata. Denna potential bör därför utnyttjas för att kunna nå betinget tidigare och effektivare.
Olika styrmedel har olika möjligheter att realisera processoptimeringar. Om be- tinget skulle nås genom att t.ex. tillämpa tillståndsprövning med extremt stränga utsläppsvillkor vid ett fåtal utvalda avloppsreningsverk skulle man missa potentia- len bakom processoptimeringar, eftersom regleringen för de övriga ca 200 av- loppsreningsverken lämnas orörda. Generella föreskrifter för verksamheter över 10 000 anslutna skulle bättre utnyttja en del av potentialen hos processoptimering- ar, men eftersom villkoren är likartade för alla verksamheter skulle potentialen inte utnyttjas fullt ut. Fler verksamheter behöver då ha genomfört åtgärder innan be- tinget blir uppnått, vilket skulle fördröja måluppfyllelsen jämfört med om full pot- ential hos processoptimeringar hade utnyttjats. En annan aspekt är att ett för be- tinget tillräckligt strängt villkor inte kan införas omedelbart, eftersom man behöver ge verksamheterna tid för att planera och genomföra åtgärder innan villkoret börjar gälla. Ett samtidigt uppfyllande av ett strängt villkor till ett visst datum skulle riskera stora kapacitetsbegränsningar i konsult- och entreprenadbranschen. Beräkningar på vad de uppskattade potentialerna hos processoptimering ger för olika styrmedel genomförs i respektive styrmedelsavsnitt i den designorienterade analysen i bilaga 2 och redovisas i avsnitt 4.3 i huvudrapporten. Ett tillräckligt strängt ekonomiskt styrmedel som omfattar samtliga 230 tillståndspliktiga av- loppsreningsverken inom BSAP-området skulle ha bäst förutsättningar att realisera potentialen hos processoptimeringar. Ett ekonomiskt styrmedel skulle också er- bjuda en flexibilitet i timing som gör alla avloppsreningsverk inte efterfrågar kon- sult- och byggentreprenörer för genomförande av åtgärder till samma datum. Ett handelssystem skulle lansera en förutbestämd plan för hur branschens reningsgrad successivt ska höjas till ett slutår vilket skapar ett stabilare investeringsklimat.
B 1.4.6.2 STYRMEDLETS LÅNGSIKTIGHET
Ombyggnationer är långsiktiga investeringsprojekt och s.k. irreversibla investe- ringar dvs. investeringen kan inte göras ogjord eftersom investerade belopp låses
när investeringen är genomförd (B 1.4.3). Osäkerhet gör att det är rationellt för aktören att vänta med sådana investeringar tills man har säkrare information om investeringen och teknik (Pindyck, 1993). Det kan leda till försvagade drivkrafter att genomföra en investering jämfört med om det funnits säkrare signaler om kommande utsläppskrav. Oavsett val av styrmedel är det avgörande att styrmedlet
innehåller klara och tydliga signaler om vilka utsläppskrav som gäller i den närm- aste framtiden för att ge ett säkert investeringsklimat som inte ger incitament att
vänta med åtgärder tills mer information finns (se även B 1.6.7- B 1.6.8). Samtidigt är en flexibilitet önskvärd så att styrmedlet kan justeras om tillståndet i miljön eller Sveriges internationella åtaganden förändras.
B 1.4.6.3 NEUTRALA EFFEKTER PÅ UPPSTRÖMSARBETET
Strängare utsläppskrav eller avgift på utgående mängd gör det dyrare för huvud- mannen att omhänderta avlopp. Det finns styrmedel som mer eller mindre neutrali- serar incitamenten uppströms så att de blir oförändrade jämfört med dagens styr- medel. Två exempel på sådana styrmedel är avgiftssystem med återföring (Gers- bach och Requate, 2005) (se tabell B1.13b) och ett ”baseline och credit” system baserat på reningsgrad som certifikatssystemet är ett exempel på (Fischer, 2001, 2003).
Tabell B1.13c Tvådelade styrmedel
Nedströms incitament Uppströms incitament Avgiftssystem med återfö-
ring
Avgift på utgående mängd Subvention/återföring för inkommande mängd
Certifikatssystem Avgift för utsläpp från re- duktionsgrader under den reglerade golvnivån
Intäkter för utsläpp från re- duktionsgrader över den reglerade golvnivån
Väsentligt strängare utsläppskrav eller avgifter på utsläpp kan ge förändrade inci- tament till på uppströmsarbete.43 Med ett avgiftssystem skulle återföringen mer eller mindre återställa den effekten så att nettoeffekten är oförändrad jämfört idag. Certifikatssystem baserat på reduktionsgrad har samma egenskaper (Fischer, 2001, 2003). Dessa styrmedel är de styrmedel som orsakar minst förändring i uppströms- arbetet och kan därmed kombineras med andra styrmedel uppströms som fokuserar på att skapa önskvärda effekter där.
43 Arbetet med omvandlingsområden är reglerade. Tillsynsmyndigheterna ska utöva tillsyn så att kommuner fullgör skyldigheten enligt 6 § LAV att tillgodose behovet av vattentjänster (51 § LAV).
Box 1.4 Sammanfattning av kriterier för styrmedelsutformning 1) Kunna realisera potentialen hos processoptimeringar för att tidigare
nå betinget (B 1.4.2).
2) Innehålla klara tydliga signaler om kommande utsläppskrav (i kvanti- tativa termer) i framtiden för att skapa ett säkert investeringsklimat som inte fördröjer långsiktiga investeringar i åtgärder till imorgon och samtidigt kunna justeras till ändringar hos tillståndet i miljön eller Sve- riges internationella åtaganden (se även B 1.6.7 – B 1.6.9).
3) Neutraliserande incitament på uppströmsarbetet. Två exempel på styrmedel som har sådana effekter är avgiftssystem med återföring (B 2.6) och certifikatssystem (B 2.7).
4) Variationen i kvävereningsprocessen innebär att 2-värdig kvantitets- reglering är lämpligare än 1-värdig kvantitetsreglering.