Trestegs styrmedelsanalys
B 1.4.1 VA-branschens struktur
Kommunala avloppsreningsverk drivs av reglerade kommunala monopol. Endast kommuner får vara ansvariga för att tillhandahålla allmänna avloppstjänster (6 § LAV). Huvudmannaskapet är knutet till ägandet och beslutsmakten över VA- anläggningen (3 § LAV). I praktiken är det ett kommunalt huvudmannaskap inom den egna kommunala förvaltningen, ett kommunalförbund alternativt ett kommu- nalägt VA-bolag som är huvudman. Det finns också verksamheter som har valt att lägga ut driftsverksamheten på entreprenad. I andra kommuner drivs VA-
verksamheten som en del i ett kommunalt bolag, som driver flera kommunala verk- samheter, t.ex. Tekniska Verken i Linköping. Avgifter för att täcka kostnaderna för anslutning och rening av avlopp ska betalas till kommunen, eller enligt kommunens bestämmande, huvudmannen (24, 28, 35 §§ LAV). Avloppsreningsverkens kostna-
der finansieras till 99 % av VA-avgifter som tas ut från anslutna hushåll och indu- strier. Resterande 1 % finansierades via kommunala skatter. De större kommunerna har i regel full kostnadstäckning.
Sektorn står för närvarande inför utmaningar som att underhålla och uppgradera anläggningar och ledningsnät, samt uppfylla allt strängare miljökrav. VA-sektorns ekonomi består av stora investeringar med lång livslängd och skalfördelar, vilket innebär att åtgärder tar tid att planera, besluta och genomföra. Beslut om att göra nya investeringar eller införa nya åtgärder fattas ofta i samband med den kommu- nala flerårsplaneringen, översiktsplanering och regional planering (Olin, 2005). Ytterligare en utmaning är att behålla kvalificerad personal. Cirka 6 000 personer arbetar i de svenska VA-förvaltningarna och VA-bolagen. Av dessa är 2 000 tekni- ker vid vattenverk och avloppsreningsverk, 2 000 arbetar med ledningsnäten och 2 000 arbetar på kontor som ingenjörer, ekonomer, assistenter (Svenskt Vatten, 2005). Idag är tillgången till kvalificerad personal begränsad då många snart går i pension och det finns få personer med rätt kvalifikationer (Thomasson, 2010). Brist på egen personal och externa konsulter kan leda till att planerade åtgärder vid många verksamheter inte kan färdigställas inom den planerade tiden. Med tanke på att det kommer att krävas större åtgärder bland avloppsreningsverken inom den närmaste framtiden, kan bristen på kvalificerad personal innebära ett problem och försena planerade åtgärder. Det gäller inte minst vid mindre avloppsreningsverk som ofta i större grad anlitar konsulter för förberedelser, planering, projektering och genomförande.
B 1.4.2 Processoptimeringar
Det aggregerade kvävebetinget på minst 3 000 ton belastningsreduktion till kust- vatten innebär inom BSAP-området motsvarar en minskning på ca 30 % jämfört dagens utsläpp. Eftersom retentionen är linjär, motsvarar det i genomsnitt även 30 % reduktion av utsläppen vid avloppsreningsverken. Det innebär att utsläppen vid utsläppspunkterna behöver minska med ca 3 500 ton jämfört med 2010, från 11 977 ton till 8 384 ton. Detta medför att nästan en tredjedel av utsläppen ska minskas till 2021, vilket är ett stort beting som kommer att kräva stora investering- ar i åtgärder. Åtgärder för att reducera utsläppen kan grovt delas in processoptime- ringar (driftsoptimeringar) och ombyggnationer.
5.5.1.1 POTENTIAL HOS PROCESSOPTIMERINGAR
Process- eller driftsoptimeringar, är till skillnad från större ombyggnationer, mindre ändringar som går fortare att genomföra och normalt är förenade med färre hinder, i form av lägre åtgärdskostnader och administrativa transaktionskostnader. Det finns ingen klar distinktion mellan vad som kan räknas som processoptime-
ringar och ombyggnader. Till processoptimeringar för ökad rening kan t.ex. föl- jande räknas (IVL, 2011, 2012);
Ökad kolkälldosering
Ökad nitrat- och/eller slamrecirkulation Ökad rejektvattenbehandling
Ändrad luftning Ändrade uppehållstider
Ändrad fällningskemikaliedosering
Processoptimeringar kännetecknas av ökningar i driftskostnader men dess investe- ringskostnader är förhållandevis låga jämfört ombyggnationer. Utifrån juridisk aspekt kan vissa mindre processoptimeringar dessutom falla inom begreppen ”mindre ändring”, vilket innebär att det räcker med en anmälan, alternativt ändring av villkor som enbart avser ändringen (16 kap. 2 § 3 st. MB). Därav behöver inte hela tillståndet omprövas, vilket innebär färre hinder för genomförande till följd av lägre transaktionskostnader. Typiska egenskaper hos processoptimeringar är föl- jande (IVL 2011, 2012):
Ökade driftskostnader men förhållandevis låga investeringskostnader Lägre transaktionskostnader hos administration för genomförande
Enligt enkätundersökningen till verksamhetsutövare en potential på upp till 5 % ökad reningsgrad
Kan i mindre utsträckning kräva nytt tillstånd vilket är mindre tidskrävande än omprövning av hela tillståndet
I mindre utsträckning nytt bygglov eller ändrad detaljplan
Eftersom avloppsreningsverkens kväve- och fosforutsläpp aldrig reglerats med några ekonomiska instrument, utan enbart med s.k. direktreglering i form av tek- nik- och utsläppsvillkor enligt 22 kap. 25 § MB eller utsläppskrav i SNFS 1994:7, kan det idag finnas outnyttjade potentialer i processoptimering som kan frigöras om ett ekonomiskt styrmedel införs.
I enkätundersökningen fick driftsansvariga hos verksamhetsutövarna besvara hur stora ökningar i reningsgrad som man uppskattar att processoptimeringar skulle kunna generera jämfört 2010. (Alla 90 verksamhetsutövare ombads besvara frågan genom att först ange reningsgraden för 2010 och sedan den uppskattade renings- grad som skulle vara möjlig genom processoptimeringar.) Tabell B.1.9 redovisar resultaten.
Tabell B1.9 Möjlig processoptimering
Processoptimering Antal procentenheter ökad reningsgrad
(%)
Andel av svarande (%)
Medelvärde Min Max
Ja, möjligt 4,8 1 27 21 %
Nej, inte möjligt 0 0 0 19 %
Vet ej, inget svar - - - 60 %
Endast 40 % av verksamhetsutövarna kunde ange om processoptimering var möjlig eller inte. En femtedel uppgav att ingen processoptimering var möjlig eftersom man redan optimerar så långt det är möjligt. Andra påpekade att den överkapacitet som finns behövs för en förväntad ökad inkommande belastning i den närmaste framtiden. Medelvärdet för ökningen i reningsgrad var 4,8 procentenheter. Tabell B1.10 visar att det fanns en signifikant skillnad mellan hur små och stora av- loppsreningsverk svarade i enkäten.
Tabell B1.10 Möjlig processoptimering fördelat på storleksklass
Processoptimering 2 000 – 10 000 10 000– 100 000 > 100 000 Ja, möjligt 50 % 59 % 29 %
Nej, inte möjligt 50 % 41 % 71 %
Antal procentenheter ökad reningsgrad (medelvärde %)
3,8 – 7,5 6,0 – 10,0 1,1 – 4
Andel som ej vet 76 % 52 % 22 %
Räknat i medelvärde så antyder svaren att de största potentialerna i processoptime- ring finns hos de ca 85 verksamheterna i storleksklassen 10 000 - 100 000 anslutna personekvivalenter med en uppskattad total reduktion på 572 – 955 ton till kustvat- ten och de ca 130 stycken verksamheterna i storleksklassen 2 000 - 10 000 anslutna med en uppskattad reduktion på 107 - 208 ton till kust.
76 % av avloppsreningsverken med färre än 10 000 anslutna personer kunde inte ange om processoptimering var möjlig eller inte. Detta kan förklaras av att mindre avloppsreningsverk i betydligt större grad lägger ut arbetet med planering, projek- tering och genomförande av ombyggnationer på konsulter. Även framtagande av handlingar för tillståndsprocessen kan ofta lämnas till konsulter. Den potential till processoptimering som kan finnas i de allra minsta avloppsreningsverken skulle därför till en början kunna vara svårare att realisera om man skulle lita till ett eko- nomiskt styrmedel med enbart prisreglering (t.ex. en skatt eller avgiftssystem).
Bland avloppsreningsverk med mer än 100 000 anslutna angav 71 % att ingen processoptimering är möjlig. En sannolik förklaring till svaren kan vara att de stora avloppsreningsverken ligger i de största kommunerna med en ökande inkommande belastning och att man i svaren räknat in att en eventuell överkapacitet kommer att ätas upp av en väntad ökning hos inkommande belastning. Eftersom dessa av- loppsreningsverk dessutom är få (12 st.) blir den uppskattade totala utsläppsredukt- ionen från processoptimeringar bara 15 – 54 ton.
Den sammanlagda utsläppsreduktionen från processoptimeringar blir 694 – 1214 ton sett över alla storleksklasser. Avloppsreningsverk med mindre än 100 000 an- slutna står nästan uteslutande för reduktionen. Tillsammans utgör den uppskattade reduktionen 25 - 45 % av det återstående betinget för BSAP räknat på 2010 års utsläppsdata.
Tabell B1.11 Beräknad total utsläppsreduktion från processoptimering förde- lat på storleksklass 2 000 – 10 000 10 000– 100 000 > 100 000 Summa
Min Max Min Max Min Max Min Max
Reduktionsgrad
vid verksamhet (%) 47 51 68 72 73 76
Reduktionsgrad
till kust (%) 65 68 79 81 76 79
Utsläppsreduktion
vid verksamhet (ton) 155 303 764 1273 17 58 936 1634
Utsläppsreduktion
till kust (ton) 107 208 572 955 15 54 694 1214
Det ska återigen betonas att intervallen ovan är en grov uppskattning baserat på svaren från de 90 verksamheter som besvarat enkäten. Minvärdena i tabell B1.11 är beräknade under antagandet att alla verksamheter som inte svarat på frågan inte kan göra någon processoptimering, vilket kan vara en underskattning. Maxvärdena är beräknade under antagandet att alla verksamheter i genomsnitt har samma överkapacitet som de som faktiskt svarat på frågan inom respektive storleksklass, vilket kan bidra till en överskattning. Till detta tillkommer att uppskattningarna som gavs i svaren är osäkra.
Även IVL (2012b) har beräknat potentialen för processoptimering baserat på sva- ren från samma enkät. IVL:s beräkning tar dock inte hänsyn till skillnader i svar mellan de tre storleksklasserna såsom ovan, vilket innebär att avloppsreningsverk oavsett storleksklass i genomsnitt antas kunna ha lika stor ökning i reduktionsgrad. Istället räknar IVL på medelvärdet från enkätresultatet som ger en genomsnittlig reningsgrad på 70 % och får därmed en uppskattad reduktion på 1 700 ton vid ut-
släppspunkterna. Om vi räknar på samma sätt som IVL kan vi bekräfta IVL:s be- räkning. Vi kan vidare beräkna att detta motsvarar 600 ton – 1400 ton belastnings- reduktion (beroende på hur processoptimeringarna fördelar sig mellan verksamhet- er med olika retention) vilket alltså är i samma intervall som siffrorna i tabell B1.11.
B 1.4.3 Ombyggnationer
Enligt beräkningarna i tabell B1.11 skulle ca 55 – 75 % av det återstående betinget för BSAP inte rymmas inom processopteringar och därmed kräva ombyggnader som innebär större transaktionskostnader som kan skapa hinder och fördröja ge- nomförande. Ombyggnationer är förenade med stora långsiktiga investeringskost- nader. Enligt enkäten används avskrivningstider i storleksordningen 10 – 15 år för maskiner och 20-50 år för byggnader.40 Fasta kostnader utgör i storleksordningen 80 % av de totala kostnaderna. Ombyggnationer av anläggningar kan t.ex. innefatta (IVL, 2011);
Utbyggnad av fler bassänger
Ut- eller ombyggnad av befintliga bassänger Tillbyggnad av bräddningsledning
Utbyggnad av rötningskammare Utbyggnad av reaktorer
Utbyggnad av bassänger kan t.ex. vara förenat med större sprängningsarbeten, som tar tid och resurser i anspråk. Större ombyggnationer innebär i större grad också att ett nytt tillstånd behövs, vilket gör att fler hinder för genomförande uppkommer som ökar genomförandetiden, i form av transaktionskostnader för tillståndspröv- ningsprocessen etc. Ombyggnationer, som t.ex. nya byggnader och utbyggnad av bassänger, kräver i normalfallet bygglov enligt Plan- och Byggnadslagen och i vissa fall ändrad detaljplan - vilket ytterligare ökar tiden för genomförande. Några typiska egenskaper för ombyggnationer som framkom i enkätsvaren (B 5.1) samt IVL (2011):
Planering och förankring i den kommunala budgetprocessen i mycket god tid
Framtagande av större underlag
Långsiktiga investeringar med större osäkerhet Irreversibla investeringar
Kräver oftare nytt tillstånd, dvs. omprövning av hela tillståndet vilket är mer tidskrävande
Stora upphandlingar av konsult och entreprenadarbeten där lagen om of- fentlig upphandling ska följas
Bygglov enligt Plan- och Byggnadslagen och eventuellt ändrad detaljplan I enkäten fick verksamhetsutövarna besvara hur mycket tid som i genomsnitt åtgår för de aktivitetsfaser som krävs för att genomföra en större ombyggnation som ökar reningsgraden av närsalter. De verksamhetsutövare som nyligen har genomfört en större ombyggnation för att öka reningsgraden ombads att utgå från dessa erfaren- heter när de besvarade frågorna. Frågorna besvarades av ca 80 verksamhetsutövare. För varje aktivitetsfas har medel-, min- och maxvärden samt standardavvikelse för tidsåtgång beräknats, vilka redovisas i tabell B1.12
Aktivitetsfaserna i tabell B1.12 är inte kronologiska och inte heller ömsesidigt uteslutna från varandra. Flera av dem löper normalt parallellt under projektets gång. Dessa siffror ska alltså ses som en grov uppskattning i syfte att ge en över- siktlig bild över de tidsresurser och ledtider som en ombyggnation i genomsnitt kan ta i anspråk. Tidsåtgång avgörs helt av storlek och typ av ombyggnationer, vilket gör att svaren alltså varierar beroende på verksamhetsutövarnas uppskattningar och erfarenheter. Detta belyses av skillnaden mellan min- och maxvärden i tredje och fjärde kolumnen i tabell B1.12.
Förankring och beslut i kommunen
Angiven tidsåtgång för förankring och beslut om en åtgärd inom den kommunala förvaltningen varierar mellan 2 och 50 kalendermånader, beroende på åtgärdens omfattning. Den kommunala budgetprocessen innebär att stora investeringar i in- frastruktur måste planeras i god tid. Det krävs flera beslutsomgångar i kommunen från t.ex. principbeslut att påbörja en utredning om åtgärder, beslut om eventuell taxehöjning, beslut om byggnation och upphandling av entreprenörer etc. där man återkommer till kommunal förankring och beslut. Skillnader finns i svaren. En verksamhetsutövare angav t.ex. att varje beslutsomgång från teknisk nämnd via arbetsutskott och kommunstyrelse till kommunfullmäktige tar minst 4 månader. En annan respondent poängterar att flera aktiviteter kan pågå samtidigt. Just förank- ringen i den kommunala förvaltningen behöver därmed inte innebära en nämnvärd ökning av den totala projekttiden då man planerar projektets aktiviteter väl.
Planeringsfas samt idé- och programfas
Denna fas innefattar tillståndsprövningsprocessen med eventuella upprättanden och ändringar i detaljplaner för att få bygglov etc. Åtskilliga verksamhetsutövare påpe- kar de långa handläggningstiderna i tillståndsprövningsprocessen. ”Tillståndspröv-
ningen tar lång tid!” menar en verksamhetsutövare, ”Mycket lång handläggning och många överklaganden på vägen...” anger en annan. Planeringsfasen är den fas
som fått högst antal kalendermånader (17 månader) och högst standardavvikelse (11,21) i enkäten dvs. en stor variation på svaren. Det kan antyda att det i enskilda fall dragit ut mycket långt på tiden. Idé- och programfasen innefattar att utföra behovsanalys som leder fram till beskrivning av förutsättningar och krav.
Tabell B1.12 Tidsåtgång för aktivitetsfaser vid ombyggnation
Aktiviteter Antal kalendermånader41 Antal
svar
Medelvärde Min Max Standardavvikelse
Förankringsfasen Förankring och beslut inom den kommunala förvaltningen
9 2 50 7,66 78
Planeringsfasen Tillståndsprövning och eventuella ändringar i planer för att få bygglov etc.
18 1 120 16,0 80
Idé- och program- fas utföra behovsana- lys, vilket leder fram till byggnationsprogram där förutsättningar och krav beskrivs
8 2 24 6,14 78
Projekteringsfas tillsammans med konsul- ter ta fram tekniska beskrivningar och rit- ningar som mynnar ut i de färdiga bygghand- lingarna
7 1 24 4,27 81
Upphandlingsfas ta fram förfrågningsun- derlag utifrån bygghand- lingarna
4 1 12 2,46 79
Byggfas
byggproduktion 13 2 36 7,44 81
Förvaltningsfas driftsättning och ordina- rie driftsorganisation tar över ansvaret
5 1 12 3,39 77
Annan uppgiven
aktivitet 3 1 6 1,97 6
Summa 66
Projekterings- och upphandlingsfas
Slutliga tekniska beskrivningar och ritningar som mynnar ut i de färdiga bygghand- lingarna tas fram tillsammans med konsult. Denna följs sedan av upphandlingsfa- sen där förfrågningsunderlag tas fram utifrån bygghandlingarna. Medelvärdet för den sammanlagda tidsåtgången för de båda faserna är 11 månader.
41 I de fall verksamhetsutövaren har angivit ett intervall som svar har ett medelvärde av detta intervall används för beräkningen av medelvärde för alla verksamhetsutövare. Siffrorna är avrundade till hela månader.
Byggfas
Den fas då alla entreprenadarbeten och byggproduktionen äger rum. Näst efter planeringsfasen är detta den aktivitetsfas som har störst tidsåtgång med ett medel- värde på 13 månader, men svaren varierar mellan 2 och 36 månader då varje verk- samhetsutövare utgått från egna erfarenheter och uppskattningar om ombyggnat- ioner av olika storlek och typ. Intervallet och medelvärdet ska alltså ses som en överblick av den tidsåtgång som kan komma i fråga.
Förvaltningsfas och intrimning
Driftsättning sker fram tills ordinarie driftsorganisation hos verksamhetsutövaren tar över ansvaret över driften från leverantören. Genomsnittlig tidsåtgång är 6 må- nader, där svaren varierar mellan 1 och 12 månader, beroende på storlek och typ av ombyggnation.
Annan aktivitet
Här fanns flera olika svar som fördröjde genomförande med upp till 6 månader, t.ex. kunde det handla om överklagan enligt lagen om offentlig upphandling, eller att leverantörens utlovade utsläppsvärden inte har uppnåtts i tid - vilket i sin tur innebar extra aktiviteter som fördröjde projekttiden.
Sammanlagd tidsåtgång för ombyggnationer
Verksamhetsutövarna fick även efter egen erfarenhet uppskatta hur lång tid en ombyggnation för att minska utgående mängd tar/tagit (alternativt uppskatta en tidsåtgång om de saknade egen erfarenhet). Medelvärdet för alla storleksklasser uppgick till ca 5 år, vilket stämmer överens med den genomsnittliga summan 66 månader (5 år och 6 månader) för aktivitetsfaserna i tabell B1.13. Variationen bland svaren är dock stor, den lägsta uppgivna tidsåtgången är 14 månader och den högsta 186 månader (15 år och 6 månader).
Av att döma från medelvärdet och de kommentarer som ges, tycks en genomsnitt- lig tidsåtgång för en ombyggnation ligga på drygt 5 år räknat över alla storlekar av avloppsreningsverk. En verksamhetsutövare anger t.ex.
”Med budgetplanering, tillståndshantering, projektering, upphandling, byggnation och driftsättning pratar vi i bästa fall om en 5-års period. Tillkommer eventuell prövotid.”.
Svaren från de större avloppsreningsverken ligger över medelvärdet, vilket kan förklaras av att ombyggnationerna blir mer omfattande. Svaren från de största av- loppsreningsverken över 100 000 anslutna ligger inom intervallet 7 - 10 år.
Flera verksamhetsutövare uppger att den totala tidsåtgången troligen kan pressas om aktiviteterna i tabell B1.12 görs parallellt i större utsträckning. En verksam- hetsutövare uppger t.ex. att
”Tidplanen förutsätter att beslutsprocessen inom kommunen och idéfasen kan löpa parallellt med tillståndsprövningen.”
En annan verksamhetsutövare uppger att detta förutsätter att
”politikerna samtycker att det är värt att ta den risk som då uppstår för att vissa delar kan behövas omarbetas.”
Även om tidsvinster kan uppnås genom att utföra fler aktiviteter parallellt, kan det således innebära ett ökat risktagande. Hur många processer som kan göras parallellt blir därför en avvägning mellan insparad tid och en ökad risk för att extra resurser krävs till eventuella omarbetningar.
B 1.4.4 Neutrala effekter kring åtgärder i ”uppströmsarbetet”