Jämförande samhällsekonomisk konsekvensanalys (B 3.1.6) I tabell 4.10 nedan jämförs åtgärds och transaktionskostnader för avgiftssystemet

(ASAR) samt handel med certifikat (CEASAR) tillsammans med tillståndspröv- ning som utgör referensalternativ. Transaktionskostnaderna delas upp i kostnader som uppkommer för verksamhetsutövarna, för statliga myndigheter samt de kost- nader som uppkommer för länsstyrelser och kommuner. (B 2.1.12, B 2.6.15, B 2.7.17)

Med inledande kostnader avses alla de kostnader som innebär en engångskostnad för aktörerna. För verksamhetsutövarna är det framförallt kostnader för tillstånds- prövning, anmälan och utökad ackreditering. För statliga myndigheter innebär det kostnader som avser framtagande av lagar, föreskrifter och information. En stor kostnad är också att ta fram underlag som är nödvändiga för att styrmedlet ska kunna introduceras. Länsstyrelsernas inledande kostnader är framförallt handlägg- ning för prövning och anmälningar avseende mindre ändringar. (B 3.1.3)

Med löpande kostnader avses kostnader som uppstår årligen. Åtgärdskostnaderna (inklusive kapitalkostnader) hamnar här men också verksamhetsutövarnas kostna- der för rapportering och administration samt statliga myndigheters löpande admi-

nistration. De stora intervallen förklaras inte minst av osäkerhetsintervallen i be- räkningarna av processoptimering och därmed antalet prövningar. (B 1.4 och B 1.4.2)

Tabell 4.10 Jämförelse av uppskattade kostnader för införande av avgiftssy-

stem och handel med certifikat (mkr)20

Det ska påminnas att de tre alternativen inte är jämförbara med varandra när det gäller säkerhet i måluppfyllelse och den tidsåtgången för att nå målet. CEASAR är det styrmedel som enligt simuleringar och beräkningar når betinget tidigast och säkrast.

Såväl betingen för MKN som BSAP ska vara genomförda 2020/2021 vilket inne- bär att det finns möjligheter till samordning av prövningen mellan kväve och fos- for. Hittills har kostnaderna för prövning av kväve och fosfor beräknats separat. Det är dock troligt att prövningarna av åtgärder för kväve- och fosforreduktioner kommer att ske samtidigt i flera fall. I tabell 4.11 återges vad kostnaden skulle bli för prövning för BSAP om t.ex. 25, 50 eller 75 procent av prövningarna av åtgärder

20 _{Totala årliga kostnader är den inledande kostnaden diskonterad; 30 år för referensalternativet, 20 år} för avgiftssystem och 15 år för certifikat + de årliga löpande kostnaderna.4 % diskonteringsränta har använts. Tillståndsprövning (referensalternativ) Avgiftssystem (ASAR) Certifikatssystem (CEASAR) Inle- dande Lö- pande Inle- dande Löpande Inle- dande Lö- pande Åtgärdskostnader Verksamhetsut- övare 164 – 190 138 138 Transaktions Kostnader Verksam- hetsutövare 26 - 116 29 - 73 17 – 19 29 - 73 19 - 20 Myndigheter / stat 6 – 12 2,5 – 3,5 10 - 17 4 - 5 Kommuner/ Länsstyrelser 1 – 8 3 - 8 3 - 8 Totalt 27 - 124 164 – 190 38 - 93 158 - 160 42 - 98 161 - 163 Årliga totala kostnader 166 – 197 160 - 167 165 - 172

för fosfor och kväve sker samordnat, dvs. när man gör åtgärder för kväve enligt certifikatsystemet så görs även åtgärder för fosfor enligt betingen för MKN (B 4.1.8, B 4.2, B 4.3).

Tabell 4.11 Om prövning av åtgärder för kväve och fosfor görs samtidigt

75 % 50 % 25 %

Referensalternativ 19 – 87 12 - 58 6 - 29

ASAR / CEASAR 14 – 45 9 - 30 5 - 15

Om t.ex. 50 % av alla prövningsärenden innefattar både åtgärder för kväve och fosfor skulle det innebära att den totala inledande kostnaden för certifikatsystem skulle uppgå till 21 – 55 miljoner kronor att jämföra med 30 – 85 miljoner kronor.

4.5 Slutsatser

Handelssystem tillhör de styrmedel som har reglering av utsläpps- och belastnings- summan och därmed får säkrast måluppfyllelse. Det sänder tydliga signaler till verksamhetsutövare om de kravnivåer som kommer enligt en förutbestämd plan. Samtidigt ger handel med certifikat den flexibilitet fram till slutåret som är nöd- vändig för att under en och samma period genomföra de åtgärder och ombyggnat- ioner som en reduktion på 30 % kräver. Flexibiliteten är också viktig utifall golv- höjningen behöver justeras till följd av ändrat eller missbedömt tillstånd i miljön. Bland de styrmedel som har analyserats tillhör handel med certifikat även de styr- medel som har bäst förutsättningar för en kostnadseffektiv allokering av åtgärder. Detta får vägas mot det faktum att handel med certifikat (och utsläppsrätter) är det styrmedel som har högst transaktionskostnader för verksamhetsutövarna i och med hanteringen av certifikat (jämfört t.ex. administrationen vid en skatt). Å andra sidan är handel med certifikat det styrmedel som väntas ha lägst arbetsbörda per enhet utsläppsreduktion för de regionala tillsyns- och tillståndsmyndigheterna. Det är en fördel med tanke på de resursbegränsningar som finns hos dessa myndigheter och som skulle kunna fördröja ett genomförande.

Handel med utsläppsrätter har i stort sett lika goda förutsättningar som handel med certifikat men fungerar sämre tillsammans med utsläppsvillkor i tillstånd och icke- försämringskravet enligt MKN genom att individuella utsläppsökningar möjliggörs vid köp av utsläppsrätter (B 2.5.6).

Inom miljöbalkens regelverk skulle generella föreskrifter med kravnivå på 7 mg/l hos utgående avloppsvatten kräva 80 - 87 prövningar. En lägsta reduktionsgrad på ca 83 - 85 % till kustvatten som omfattar verksamheter över 10 000 anslutna perso-

nekvivalente skulle kräva 60 - 70 prövningar. Bristen på flexibilitet hos ut-

släppskraven i generella föreskrifter riskerar dock att resultera i ett sämre genomfö- rande på grund av de flaskhalsar som uppkommer i konsult- och entreprenadbran- schen vid en samtidig utbyggnad av de verksamheter som behöver få skärpta krav. (B 2.2)

Generella föreskrifter kan inte heller utnyttja processoptimeringar vid de ca 130 verksamheter som har färre än 10 000 anslutna och som inte kan omfattas av före- skrifterna på grund av att antalet prövningar skulle bli ohanterligt. Att inkludera alla ca 230 verksamheter med fler än 2 000 anslutna skulle innebära 160-200 an- sökningar om prövningar (de verksamheter vars utsläpp ligger mer än en proces- soptimeringsmarginal ovanför 7 mg/l) till det datum som de generella utsläppskra- ven träder i kraft. (B 2.2.2)

Ekonomiska styrmedel med prisreglering (skatt, avgiftssystem och riktutsläppsvär- den med avgift och subvention) lider av osäker måluppfyllelse. Givet de osäkerhet- er som finns har en skattenivå under dataoptimeringar inte kunnat fastställas med mindre intervall än 50 - 210 kr/kg kvävebelastning till kustvatten samt ett osäker- hetsintervall på 1 600 ton för belastning till kustvatten. Även om ekonomiska styr- medel med prisreglering skulle kunna generera tillräckliga incitament för att slutli- gen nå betinget är de förenade med stor osäkerhet när betinget nås. (4.4.4)

4.6

Beskrivning av CEASAR

I detta kapitel beskrivs CEASAR21 _{som är det styrmedel som uppdraget har funnit} vara mest lämpligt för att genomföra kvävebetingen enligt BSAP samt MKN till följd av vatten- och havsmiljödirektivet. CEASAR innebär att kvävereningskvoter införs för kommunala avloppsreningsverk tillsammans med handel med kvävecerti- fikat. Införandet av CEASAR föreslås ske med följande åtgärder:

1. Lag om kvävecertifikat för tillståndspliktiga kommunala reningsverk inom BSAP-området införs till den 1 januari 2016

2. Förordning/generella föreskrifter om ackrediterade mätmetoder för kväve, verifierade kväverapporter vid reningsverk samt retentionsfaktorer införs till den 1 januari 2015

3. Ett informativt styrmedel riktat till verksamhetsutövare införs den 1 juli 2014 eller så snart beslut är fattat om CEASAR:s införande

4. Vägledning till berörda regionala myndigheter införs den 1 juli 2014 eller så snart beslut är fattat om CEASAR:s införande

5. Framtagande av nya underlag om retention och hydrologiska nätverk tas fram till den 1 juli 2014 eller så snart beslut är fattat om CEASAR:s infö- rande

6. Program och underlag för tillsyn, övervakning och rapporteringssystem tas fram till den 1 januari 2015

Den tekniska specifikationen samt den matematiska modellen för CEASAR åter- finns i B 2.7.14.

4.6.1 Syfte

Syftet med CEASAR är att höja takten hos kväveutsläppsreduktionerna vid kom- munala avloppsreningsverk för att tidigare uppfylla betingen för BSAP och MKN samt därefter fortsätta verka för en bibehållen högre framtida effektivitet i kväve- reningen genom en fortsatt prispolitik för kväve.

Målsättningarna i uppdraget har varit att 1) utveckla ett kraftfullt styrmedel som kan ta ett helhetsgrepp om kväve inom sektorn och 2) hålla administrationen för styrmedlet så enkel som möjligt samt att 3) lyfta den gemensamma uppgiften ge- nom att kommunala avloppsreningsverk kan hjälpa varandra att nå det gemen- samma beting som ställs på sektorn.