Trestegs styrmedelsanalys
B 1.7.1 Principen förorenaren betalar
Principen om förorenarens betalar (Polluter-Pays Principle, PPP) är en princip som anger hur de kostnader som ingår i kostnadstäckningen ska fördelas mellan olika aktörer. Med andra ord kan kostnadstäckning vara uppfylld utan att PPP är uppfylld. Syftet med PPP är att skapa en effektivare allokering av resurser genom att låta de aktörer som fattar beslut om resursernas utnyttjande möta priset på resur- sen som en återspegling av resursens knapphet. PPP antogs av OECD redan 1972 och avsåg då att förorenaren skulle bära åtgärdskostnaderna för att förebygga och reducera utsläpp till de nivåer som myndigheter beslutat (OECD, 1972).
PPP förekom även tidigt i EU:s lagstiftning. Den nämns i artikel 191 i fördraget om EU:s funktionssätt.58 I punkt 2 anges: ”Unionens miljöpolitik ska syfta till en hög
skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner. Den skall bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala.”
Tolkningen av principen inom politiska sammanhang har sedan dess utvidgats, inte minst påverkad av forskningen inom ekonomi (Jones, 1998). Av artikel 9.1 i ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) framgår nu att medlemsstaterna ”skall be-
57 En annan sak gäller kostnadstäckning för miljökostnader kopplade till vattentjänster (och som därför omfattas av ramdirektivet) som idag hanteras med hjälp av miljöbalken och inte prispolitik. Likaså anger ramdirektivet att kostnadstäckningen ska ske med utgångspunkt i enekonomisk analysenligt bilaga III, vilket inte kan sägas vara förhållandet i Sverige. Detta har dock redan behandlats av Vattenprisutredningen (SOU 2010:17) och då i form av ett övervägande att eventuellt åberopa artikel 9.4 i ramdirektivet.
akta principen om kostnadstäckning för vattentjänster inberäknat miljö- och re- surskostnader,… och i enlighet framförallt med principen att förorenaren betalar.”
På basis av de olika tolkningarna av förorenaren betalar (PPP) som förekommer i olika politiska sammanhang kan man uttolka fyra olika varianter av PPP.
Tabell B1.21 Fyra varianter av förorenaren betalar (PPP)
Version Täckning på sektorsnivå Täckning på verksamhets-
nivå Svag PPP
Finansiella kostnader i sektorn Finansiella kostnader för re- spektive verksamhetsutövare Stark PPP
Finansiella kostnader + miljö- och resurskostnader för sektorn
Finansiella kostnader + miljö- och resurskostnader för respektive verksamhetsutö-
vare
I artikel 9.1 anger ramdirektivet i dessa termer en stark version av PPP. Till en början var frågan om kostnadstäckning och PPP en av de 14 frågor som det inte nåddes enighet om i ministerrådet. Principen om full kostnadstäckning blev kon- troversiell under arbetet med direktivet. Detta ledde till att den ursprungliga tanken att introducera full kostnadstäckning för alla vattentjänster mildrades på grund av trycket från ministerrådet. Medlemsländer förutsätts nu bara säkerställa att det pris som tas ut från konsumenter för vattendistribution och avloppshantering ”skall beakta” miljö- och resurskostnader.59 Ordalydelsen ”skall beakta” anger alltså att principen ska gälla men det är oklart till vilken grad.60 Det ges även en möjlighet för ett land att under vissa omständigheter inte fullt ut följa ett genomförande av en kostnadstäckning i enlighet med förorenaren betalar med stöd av artikel 9.4. En annan distinktion är om kostnadstäckningen ska ske på sektorsnivå eller verk- samhetsnivå som i tabell B.1.21. Enligt artikel 9.1 andra stycket i ramdirektivet ska de olika vattenanvändningsverksamheterna, uppdelade på åtminstone industri, hushåll och jordbruk bidra adekvat till kostnadstäckningen för vattentjänster. Vat- tenprisutredningen (SOU 2010:17) tolkar detta som att det ”bör innebära att den
enskilde förbrukaren inte behöver betala exakt vad som motsvarar dennes del av totalkostnaden, det räcker att hans sektor gör det i stort. Kostnader får däremot inte föras över från t.ex. industrin till hushållen.”61
59 European Environment, Eur. Env. 13, 000–000 (2003)
60 Innebörden av att förorenaren ska betala beskrivs dock inte närmare i ramdirektivet och inte heller i fördraget.
Det är en möjlig tolkning om man enbart ser till ordalydelsen men sett utifrån sammanhanget är det en udda tolkning som delvis förbigår själva grundtanken med kostnadstäckning och förorenaren betalar, nämligen att en effektivare kontroll av användningen av resurserna åstadkoms genom att varje utsläppskälla betalar mar- ginalkostnaden för sina utsläpp. Eftersom variationen i åtgärdskostnader många gånger kan vara större inom en sektor (t.ex. mellan de minsta och största verksam- heterna) än variationen mellan sektorer så innebär kostnadstäckning på sektorsnivå en försämrad precision hos kontrollen av användningen av resurser. Därmed kan en stor del av syftet med kostnadstäckning, dvs. förbättrad kontroll av utsläppen ha gått förlorad.
B 1.7.2 Konsekvenser för styrmedelsutformning
Syftet med att beakta principerna om kostnadstäckning och förorenaren betalar enligt ramdirektivet i detta uppdrag om styrmedel är att undvika ett styrmedelsför- slag som riskerar att strida mot denna punkt i direktivet.
Finansiella kostnader, och därmed bl.a. åtgärdskostnader, täcks i stort sett så länge som verksamheterna inte erhåller bidrag eller subventioner för att genomföra de åtgärder som krävs av lagstiftningen. Detta utesluter alltså ekonomiska styrmedel i form av bidrag eller subventioner för att genomföra åtgärder. Det föreligger dock i dag inget förbud i svensk lagstiftning mot att subventionera VA-verksamhet. Vat- tenprisutredningen nämner för övrigt införandet av ett förbud i lag mot sådana subventioner som ett sätt att gå Kommissionens kritik till mötes vad gäller kravet på kostnadstäckning för vattentjänster (SOU 2010:17, s. 303).
Bland de styrmedel som utreds i detta uppdrag står avgiftssystem med full återfö- ring (ASAR) längst från PPP (B 2.6). Vid kostnadstäckning på verksamhetsnivå är ASAR inte förenligt med svag PPP eftersom återföringen i ASAR kan innebära att en enskild verksamhetsutövares åtgärdskostnader inte täcks till fullo. För en verk- samhet som till följd av t.ex. MKN får relativt strängare utsläppskrav jämfört med andra verksamheter inom sektorn kommer återföringen bli större än avgiftsinbetal- ningen, dvs. netto så subventioneras verksamhetens åtgärder delvis. Detta innebär inte bara att verksamheten slipper miljö- och resurskostnader, utan även att åt- minstone delar av åtgärdskostnaden subventioneras.
Huruvida Sverige idag beaktar principen om kostnadstäckning inbegripet miljö- och resurskostnader enligt artikel 9 i ramdirektivet är en fråga som behandlats i Vattenprisutredningen och som ifrågasatts av EU-kommissionen med svar från Sverige till Kommissonen. Detta har bl.a. försiggått som en diskussion om hur begreppet vattentjänster (de enda för vilka kostnadstäckning alltså ska gälla) ska definieras. Sveriges uppfattning som i stort även delas av Vattenprisutredningen är att (oavsett hur vattentjänster definieras) så täcks miljökostnader genom att verk- samhetsutövaren på egen bekostnad vidtar skyddsåtgärder och ersätter skadeli-
dande i enlighet med hänsynsreglerna i 2 kap. 2-5 §§ miljöbalken och bestämmel- serna om skadestånd i 32 kap. miljöbalken. Om miljökostnader förknippade med miljökvalitetsnormer inte täcks ska detta uppnås genom de åtgärdsprogram som har beslutats (SOU 2010:17, s. 74-75). Samma hållning hade Sverige i sitt svar till kommissionen (Dnr M2007/4848/R) efter att EG-kommissionen ifrågasatt Sveriges genomförande av bl.a. artikel 9 i ramdirektivet.62
Om denna tolkning gäller så kan inget av de styrmedel som föreslås i detta uppdrag ifrågasättas på denna punkt eftersom inget av dem innebär att åtgärder subvention- eras i större utsträckning eller beskattas eller avgiftsbeläggs i mindre utsträckning än i befintlig rätt inom miljöbalken.
Vid täckning på sektorsnivå och utifrån den svenska tolkningen av miljöbalkens täckning av miljökostnader så uppfyller såväl ASAR (B 2.6) som övriga styrmedel i detta uppdrag såväl svag som stark PPP. De ekonomiska styrmedlen uppfyller i högre grad prispolitiken i ramdirektivet genom att skapa ett pris på utsläpp som innebär att samhället för över den miljökostnad som utsläppen orsakar samhället på verksamhetsutövarna, vilka i sin tur kommer att föra vidare kostnaden till industri och hushåll, som också får bära delar av utsläppens miljökostnader.
62 Denna tolkning innebär att man skattar miljöskyddskostnaden som den kostnad som krävs för att åtgärda miljöpåverkan så att gällande miljökrav/lagstiftning uppfylls (Naturvårdsverket 2007:3).
Box 1.6 Sammanfattning av kriterier för styrmedelsutformning 1) För att vara i linje med ramdirektivets fokus på kostnadstäckning och
förorenaren betalar, ska ekonomiska styrmedel som ger bidrag eller subventioner för genomförande av åtgärder undvikas.
2) För en ökad kontroll av användningen av vatten bör styrmedlet kunna uppfylla kostnadstäckning och förorenaren betalar på verksamhets- nivå. Här finns dock en avvägning mellan kostnadstäckning och ”out- puteffekten” i reglerade kommunala monopol (Gersbach och Requate, 2005) (B1.4.4 samt B 1.4.5).